В статье рассматривается административная реформа, проводимая в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, ее ожидаемые итоги и реальные результаты.
Ключевые слова : органы исполнительной власти РФ, административная реформа, компетенции, функции, полномочия органов исполнительной власти.
Президент России своим указом «О мерах по проведению административной реформы в период с 23 июля 2003 года по 8 августа 2004 года» [1] дал начало административной реформе в органах исполнительной власти. И все последние годы в Российской Федерации велась работа по выработке концепции, которая определяет основы административной реформы в органах исполнительной власти.
Административная реформа — это совокупность действий по улучшению структуры, методов и способов действий исполнительной власти, которые выполняются государством. В процессе административной реформы необходимо совершенствовать эффективность и прозрачность работы органов исполнительной власти. Разграничить полномочия и функции между органами — основная цель при создании модели органов исполнительной власти.
Реформа управления направлена на изменения состава и штата, а также на изменение функций органов исполнительной власти. В данном вопросе мы согласны с мнением Н. А. Кочура, Т. Н. Шарыповой: «перераспределение полномочий, недопустимость их дублирования, устранение несвойственных функций — необходимый элемент административной реформы» [2].
Чтобы определить наиболее эффективные пути улучшения системы органов исполнительной власти, следует рассмотреть их статус. При его анализе становится возможным более подробно рассмотреть достоинства и недостатки каждого из элементов, а также их взаимосвязей.
В числе основных характеристик статуса многие авторы [3] выделяет именно перечень компетенций органа. Не вызывает сомнений, что в процессе развития, реформирования системы органов необходимо провести реорганизацию именно той области, которая отвечает за компетенции. Компетенция — это те действия, которые будут направлены на решение задач, стоящих перед органом.
Связь компетенций, полномочий и функций является достаточно спорным. Общепризнанной, скорее всего, можно назвать точку зрения о том, что компетенция охватывает в себе весь объем полномочий, которые содержат все виды ответственности и права. Функции же имеют под собой конкретные направления, а полномочия — конкретные права.
В процессе воплощения административной реформы были определены следующие основные замыслы: сокращение вмешательства в работу предпринимателей государственных органов; ограничение чрезмерного государственного регулирования экономических субъектов; необходимо устранить повторение функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; в целях обеспечения эффективного управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам необходимо провести организационное разделение функций, которые касаются данных вопросов; структурирование территориальных органов исполнительной власти после окончания этапа разделения функций между ними и федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации.
Анализируя базис исполнительной власти, следует упомянуть, что статьи 77 и 112 Конституции Российской Федерации [4] определяют понятия «система» и «структура» федеральных органов исполнительной власти. Посредством своих указов Президент России способствует их созданию и развитию.
Так, «федеральным министерствам необходимо вырабатывать государственную политику и нормативное правовое регулирование в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности; федеральные службы — должны исполнять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также иные специальные функции, а федеральные агентства должны исполнять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом» [5].
Этот Указ Президента № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти», от 9 марта 2004 г. дал начало административной реформы в этой сфере. В этом указе приведено разграничение функций органов исполнительной власти.
Первостепенной функцией является правотворческая, так как министерства занимаются разработкой законопроектов, что согласно Конституции Российской Федерации, 104 статья [4], есть «реализация права законодательной инициативы». Далее надзорная функция. Это, например, мониторинг исполнения государственных программ. Третья функция, которая поставлена перед органами исполнительной власти, — это управление государственным имуществом. Например, она включает разработку и реализацию стратегий по оптимизации и развитию государственного имущества. Оказание государственных услуг — также функция органов исполнительной власти.
От этой реформы ожидали следующие результаты [5]: «министерства должны были осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности, координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы наделялись полномочием осуществлять контроль и надзор, а федеральные агентства — оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом». В действительности же случилось «смешивание функций».
К сожалению, на деле осуществить все намеченные цели этой реформы не получилось из-за того, что при ее реализации часто происходили отклонение от принципов, которые прописаны в самом базовом указе Президента. Последующие указы Президента России, отступали от принципов размежевания функций между федеральными органами исполнительной власти. Например, Федеральные службы оказывали государственные услуги, а федеральные агентства выполняли функции контроля и надзора.
Приведем некоторые примеры такого смешивания функций. Ростехнадзор в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 [6] «устанавливает методики разработки и установления нормативов предельно допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воздух и нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты». Таким образом, федеральная служба выполняет те функции, которые предписаны федеральному агентству. В их перечень входят управление государственным имуществом и оказание государственных услуг.
И приведем пример, когда некоторые агентства имеют функции по осуществлению контроля и надзора в определенных сферах деятельности. Так Росморречфлот в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 371 [7] «осуществляет контроль за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества», или «контроль за исполнением обязательств в отношении объекта речного порта».
По сути дела, эти случаи показывают то, что закрепление функций за федеральными ведомствами и федеральными службами или агентствами, которые подчиняются данным министерствам, не согласуется с Указом Президента Российской Федерации № 314.
Из этого следует, что принятая на федеральном уровне модель структуры и системы органов исполнительной власти имеет недостатки.
Литература:
- Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»// Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 2003 г. N 30 ст. 3046
- Кочура Н. А., Шарыпова Т. Н. Органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2021. № 1–3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/organy-federalnoy-ispolnitelnoy-vlasti-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 21.09.2024).
- Течиев С. Р. Понятие компетенции государственного органа // Пробелы в российском законодательстве. 2008. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-kompetentsii-gosudarstvennogo-organa (дата обращения: 22.09.2024).
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (c изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) //Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 6 октября 2022 г., N 0001202210060013
- Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (ред. от 27 марта 2023 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства Российской Федерации от 15 марта 2004 г. N 11 ст. 945
- Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (ред. от 31.10.2023г.) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024)// Собрание законодательства Российской Федерации от 9 августа 2004 г. N 32 ст. 3348
- Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 371 (ред. от 23.05.2024г.) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта»// Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3261
