Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства: федеральный и региональный аспект



Для более детальной проработки поставленной проблематики изначально стоит обратиться к понятию прокурорский надзор.

Прокурорский надзор является одна из форм деятельности прокуратуры, которая заключается в контроле за соблюдением законности в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и граждан, направленная на защиту прав и свобод граждан.

Прокурорский надзор непосредственно осуществляется прокурором и его заместителями, которые имеют право проверять исполнение законов и иных правовых актов, принимать меры по пресечению нарушений, возбуждать уголовные дела и выдвигать обвинения в судебном порядке, а также обжаловать незаконные судебные решения.

Прокурорский надзор может осуществляться по собственной инициативе, а также по заявлению граждан, организаций и других участников правоотношений. В ходе проведения прокурорского надзора прокурор имеет право согласно своим компетенциям требовать от соответствующих органов и должностных лиц предоставления необходимой информации и документов, а также проводить проверки и осматривать объекты, где были выявлены нарушения.

Одной из главных задач прокурорского надзора является предотвращение нарушений законности в сфере защиты прав и свобод граждан. В случае выявления данных нарушений прокурор принимает все необходимые меры по их пресечению, в том числе направляет представления о привлечении к ответственности и обращается непосредственно в суд.

«Количество счетов, открытых учреждениями банковской системы РФ, по состоянию на апрель 2022 г. возросло примерно на 158,484 млн. по сравнению с показателями октября 2015 г. Количество переводов денежных средств, осуществленных через платежную систему Банка России, за год (по состоянию на конец 2021 г.) возросло на 317,144 млн. по сравнению с показателями 2015 г., за тот же период объем денежных переводов — на 209 918,2478 млрд. рублей» [8].

«Надзор за соблюдением бюджетного законодательства является одним из важнейших направлений надзорной деятельности органов прокуратуры» [5].

Стоит обратиться к предмету прокурорского надзора, который как считает Н. Д. Бут, «наиболее полно и последовательно находят отражение сущность прокурорского надзора, его функциональная направленность, а также специфика надзорной деятельности» [6].

Схожее определение имеется в трудах Даева В. Г. «определяя предмет прокурорского надзора в теории прокурорского надзора, учитывая публичный характер отрасли Российского прокурорского права, формулируются внешние и внутренние пределы прокурорского надзора» [7].

Прокурорский надзор направлен на предотвращение, выявление и устранение нарушений законодательства, а также обеспечение прав и законных интересов граждан.

В контексте данной работы нас интересует такой предмет прокурорского надзора как надзор за исполнением законов государственными органами, организациями и должностными лицами, гражданами, а также контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов связанных с регулированием бюджетных правоотношений или, иными словами, осуществление общего надзора.

Бюджетное законодательство это часть права, регулирующая формирование, распределение и исполнение бюджета. Бюджетное законодательство первоначально включает в себя законы, правила и инструкции, касающиеся бюджетных процессов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, в том числе правила формирования и «работы» бюджета.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, который устанавливает структуру российской бюджетной системы и определяющий правовые основы формирования, распределения и исполнения бюджета на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также «устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на подлежащие казначейскому сопровождению в соответствии с настоящим Кодексом средства участников казначейского сопровождения, порядок применения бюджетных мер принуждения» [9].

Так, отметим, что «предмет прокурорского надзора включает вопросы о соблюдении и исполнении требований нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней власти в качестве правовых актов» [10, с. 50].

Прокурорский надзор в сфере бюджетных правоотношений направлен на обеспечение соблюдения законности со стороны всех участников финансового рынка и банковских правоотношений, предотвращая и выявляя нарушения законодательства, а также защищать права и законные интересы клиентов и других субъектов банковских правоотношений.

Цель прокурорского надзора в бюджетной сфере состоит в обеспечении законности и прозрачности в формировании, исполнении и контроле бюджетов различных уровней, а также в предотвращении и устранении нарушений бюджетного законодательства, что является важным элементом для стабильного функционирования государства.

Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства может включать следующие направления деятельности:

1. Контроль за соблюдением законодательства при разработке, утверждении и внесении изменений в бюджеты федерального, регионального и муниципального уровней.
2. Надзор за законностью распределения и использования бюджетных средств, в том числе государственных и муниципальных контрактов, субсидий, грантов и других форм финансового обеспечения.
3. Контроль за соблюдением законодательства в области финансовой отчетности и аудита государственных и муниципальных органов, организаций и предприятий.
4. Обеспечение законности при проведении контроля за исполнением бюджетов со стороны контрольно-ревизионных органов и других государственных и муниципальных органов, ответственных за финансовый контроль.
5. Рассмотрение обращений граждан и юридических лиц по вопросам, связанным с соблюдением бюджетного законодательства, и принятие мер по устранению выявленных нарушений.

Прокурорский надзор в области бюджетного законодательства играет значительную роль не только в бюджетных правоотношениях, но и в целом в рамках всех общественных правоотношений.

Если обращаться к региональному уровню, то отметим, что на региональном уровне «облигационные займы занимают второе место по объемам поступлений в качестве источника покрытия дефицита региональных бюджетов, уступая первое место лишь межбюджетным кредитам.

Для оценки уровня законности в рассматриваемой области необходимо не только обладать знаниями бюджетного законодательства, но и хорошо разбираться в финансово-экономических процессах, происходящих на контролируемой территории, а также уметь анализировать причины возникновения дефицита бюджета и эффективность долговой стратегии. В этой связи возникают трудности, преодоление которых требует значительных усилий со стороны органа прокуратуры» [10, с. 50].

Обратимся к примеру. Так, «гр-н Г., а также гр. М. и иные лица осуждены одним из районных судов Ростовской области по ч. 4 ст. 159, ч. 3 ст. 30, ч. 3 ст. 159, п. «в» ч. 3 ст. 286 УК РФ. Г., являясь главой муниципального образования, совместно с директором муниципального казённого учреждения М. и четырьмя индивидуальными предпринимателями, выполняющими подрядные работы, совершил ряд мошеннических и иных преступных действий с целью, в том числе, хищения бюджетных денежных средств путем заключения и реализации фиктивных муниципальных контрактов на выполнение работ по благоустройству территории названного учреждения. С целью получения бюджетного финансирования Г. и М. подыскали индивидуальных предпринимателей, имеющих возможность участия в конкурсных процедурах на оказание услуг по благоустройству, а после подбора они содействовали предпринимателям в оформлении отчётных документов о проведении работ, фактически не произведённых.

После оплаты по контрактам предприниматели, по замыслу чиновников, должны были обналичить полученные денежные средства и вернуть их часть лично Г. и М.» [11].

«Таким образом, действиями Г. и М., а также соучастников был причинён ущерб местному бюджету в размере более 50 млн. рублей.

В части превышения полномочий уже в ходе предварительного расследования было установлено и доказано, что главой муниципального образования Г. были подписаны платежные документы на выполнение работ по строительству очистных сооружений и реконструкции коллекторов, которые фактически подрядчиком не выполнены. Ущерб бюджету составил более 24 млн. рублей. Всего по делу осуждено 6 человек по 7 эпизодам преступной деятельности» [10, с. 52].

Прокурорский надзор в данной сфере направлен на предотвращение и выявление нарушений законодательства, защиту прав и законных интересов граждан, а также обеспечение стабильности и развития финансовой системы.

Бюджетный процесс — это система организационных, экономических и правовых мер, направленных на формирование, утверждение, исполнение и контроль исполнения бюджета. Данный процесс включает в себя различные этапы и в первую очередь связан с принятием решений о распределении финансовых ресурсов внутри страны или организации.

Рассмотрим процесс правового регулирования выпуска облигационных займов на примере Тамбовской области. Администрацией Тамбовской области как высшим исполнительным органом 01.07.2016 принят нормативный акт — постановление № 714 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения государственных облигаций Тамбовской области» [4].

Прокурорский надзор в сфере контроля облигаций в регионе осуществляется с целью проверки соответствия процесса выпуска и управления облигациями законодательным требованиям и нормам. Он включает в себя мониторинг деятельности органов управления, выпускающих облигации, а также проверку соответствия информации, предоставленной инвесторам, отталкиваясь от требований законодательства. Целью прокурорского надзора является обеспечение защиты прав и интересов инвесторов, а также иных участников бюджетных правоотношений, в то же время производится содействие развитию честной и прозрачной рыночной экономики.

Важным механизмом для осуществления эффективного прокурорского надзора является наличие детальной информации о движении денежных средств, что позволит существенно способствовать выявлению преступных схем неправомерного получения средств из бюджета. В свою очередь полученные данные помогают в анализе транзакций и выявлении подозрительных операций, что в свою очередь может привести к выявлению незаконных действий.

Таким образом, активное сотрудничество органов прокуратуры и органов власти, а также различного рода кредитных организаций имеет, по нашему мнению, исключительно положительное влияние на развитие общественных отношений, складывающихся в сфере профилактики, предупреждения и противостояния преступлениям, которые происходят в бюджетной сфере.

Риск неправомерной реализации денежных средств присутствует всегда, и потому важно развивать систему прокурорского надзора в этой сфере. Это не просто поможет пресечению большинства преступлений в бюджетной сфере, но, что также немаловажно, может поспособствовать укреплению доверия между гражданами и органами власти, развитию демократических, гласных отношений.

Также стоит отдельно подчеркнуть, что, хоть данный аспект и редко освещается в научной и учебной литературе, преступления в сфере бюджета задевают как интересы государства (поскольку наносят ущерб всей российской экономике, препятствуют реализации важнейших государственных программ), так и частные интересы отдельно взятых лиц (поскольку в связи с преступлениями данной категории существенно уменьшается общий уровень жизни населения, урезаются социальные пособия).

Потому эффективное функционирование бюджетной системы невозможно без сопровождения его грамотным, профессиональным и эффективным надзором, который, в силу действующего на сегодняшний день законодательства, осуществляет прокурор. Прокурорский надзор, как мы уже упоминали выше, является одной из форм деятельности прокуратуры, которая заключается в контроле за соблюдением законности в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и граждан, направленная на защиту прав и свобод граждан.

В силу всего сказанного выше, ещё раз подчеркнём, что прокурорский надзор является неотъемлемой частью эффективного функционирования бюджетной системы. Без него невозможно предупреждение, профилактика и расследование преступлений, совершаемых в сфере бюджета. Прокурорский надзор тем самым выполняет своё главное предназначение — защищает права и интересы всех граждан государства, обеспечивает законность и безопасность реализации своих прав и свобод. Экономика, бюджетная сфера — важнейшие составляющие государственного устройства и государственного развития, без которых невозможно представить себе благополучное общество, потому очень важно охранять эти сферы, максимально строго следить за исполнением законодательства в них.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12.12.1993] (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ) // Российская газета. — 2020. — № 144.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ: [Принят Государственной Думой 24 мая 1996 года; Одобрен Советом Федерации 5 июня 1996 года] (ред. от 14.04.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ: [Принят Государственной Думой 22 ноября 2001 года; Одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года] (ред. от 14.04.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 52. — Ст. 4921.
4. Постановление администрации Тамбовской области от 1 июля 2016 года № 714 «Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения государственных облигаций Тамбовской области»: — Сайт. — URL: https://base.garant.ru/42865936/#friends (дата обращения: 06.05.2023).
5. Михина Е. Г. Прокурорский надзор за соблюдением бюджетного законодательства в процессе эмиссии и обслуживания субфедеральных и муниципальных облигаций // Юридическая наука. — 2020. — № 3. — С.90–95.
6. Бут Н. Д. Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2011. — 32 с.
7. Даев В. Г., Маршуов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. — Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1990. — 231 с.
8. Статистика национальной платежной системы.Сайт.URL: https: cbr.ru/statistics/nps/psrf (дата обращения: 15.06.2023).
9. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 21.05.2023) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
10. Воронин О. В. О современном содержании прокурорского надзора // Вестн. Том. гос. ун-та. Право. 2012. №4 (6).
11. Приговор Красносулинского районного суда Ростовской области от 18.01.2021 № 1-11/2021 Сайт. URL: https://krasnosulinsky-- ros.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=1 71765546&delo_id=1540006&new=0&text_number=1 (дата обращения: 16.06.2023).