Подчёркивая актуальность обращения к историческому опыту организации пограничного и таможенного контроля в условиях глобализации, автор исследует данную проблему в контексте истории Дальнего Востока в период советизации региона. В статье раскрываются сложности процесса становления и взаимодействия советских пограничных и таможенных органов в специфических условиях Дальневосточной области.
Ключевые слова:пути международного сообщения, пограничный и таможенный контроль, пропуск через государственную границу, пункт пропуска.
В настоящее время в условиях мировой глобализации особое значение в международных отношениях приобретает возможность максимально быстрого, комфортного, но в то же время надежного с точки зрения безопасности государства пересечения государственных границ лицами, транспортными средствами, а также грузами, товарами и животными на путях международного сообщения (далее — ПМС). Под этим термином принято понимать систему магистралей (основных направлений транспортных сетей) между странами, обеспечивающую передвижение лиц и транспортных средств в соответствии с международным правом, межгосударственными соглашениями и национальным законодательством.
В зависимости от среды, где они проложены и проходят, видов транспорта, который по ним передвигается, ПМС можно разделить на железнодорожные, автомобильные, водные (морские и речные), воздушные и пешеходные. В целях обеспечения своих экономических и политических интересов, а также в интересах собственной безопасности каждое государство устанавливает определенные правила пересечения государственной границы лицами и транспортными средствами на ПМС. Для государственного контроля за выполнением этих правил на путях международного сообщения устанавливаются пункты пропуска через государственную границу в пределах железнодорожных и автомобильных вокзалов и станций, морских и речных портов, аэропортов, аэродромов, открытых для международного сообщения. В них органы исполнительной власти государства осуществляют пограничный и таможенный контроль, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами — и иные виды контроля лиц и транспортных средств, следующих через государственную границу [3].
Пограничный и таможенный контроль, их формы и методы осуществления неразрывно связаны с политической обстановкой внутри государства и межгосударственными отношениями. Количество ежегодно пересекающих государственную границу России лиц и транспортных средств неуклонно растет, и задачей государства, помимо оптимизации процесса пропуска через государственную границу, является установка надежного заслона международному терроризму и охрана своих экономических интересов.
Сегодня Азиатско-Тихоокеанский регион (далее — АТР) является одним из наиболее густонаселенных (около 1\3 всего населения Земли) и наиболее экономически интенсивно развивающихся регионов. Имея огромный экономический потенциал, страны АТР стремятся использовать Дальний Восток России для осуществления выхода на товарные рынки сбыта других стран, а также приобретения доступа к дешевой сырьевой базе [7, с.6]. В этом отношении, несмотря на реально предпринимаемые правительством Российской Федерации меры, слабозаселённая и экономически слаборазвитая территория Дальнего Востока России приобретает для них все большую привлекательность. Одновременно происходит расширение экономической и демографической экспансии, использование в этих целях легальных и нелегальных каналов въезда и пребывания в Российской Федерации, незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию России.
В настоящее время Пограничная служба ФСБ России выполняет возложенные на неё задачи в сложной обстановке, обусловленной и социально-экономической ситуацией в стране, и реализацией новых подходов к обеспечению безопасности РФ, и связанными с этим изменениями в организации и функционировании системы охраны государственной границы. Характер угроз на канале международных сообщений в настоящее время вызывает необходимость совершенствования теории и практики пропуска через границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров.
В условиях реформирования системы Пограничной службы, совершенствования применяемых форм и методов служебной деятельности именно обращение к историческому опыту имеет практическое значение.
Обращение к историческому опыту организации пограничного и таможенного контроля на Дальнем Востоке представляется важным, поскольку позволяет на современном этапе выявить проблемы, с которыми сталкивались органы государственной власти в процессе организации пропуска через государственную границу, и пути их решения. Обобщение этого опыта актуально для подготовки и воспитания кадров тех силовых структур, которые непосредственно осуществляют пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Пограничная и таможенная службы Российского государства на протяжении веков были очень тесно связаны. В некоторые периоды истории их деятельность вообще невозможно разделить, так как они представляли собой единую организацию, выполнявшую одни и те же функции на сухопутных, морских участках границах и в пунктах пропуска.
Наличие пограничного и таможенного контроля в России, как и в других странах, позволяло государству обеспечивать безопасность своей территории, черпать дополнительный доход для удовлетворения своих нужд путем взимания таможенных пошлин, а также способствовало развитию отечественного промышленного производства за счет ограничения ввоза некоторых иностранных и вывоза отечественных товаров и др [6, с.219]. Первоначально наиболее важной задачей пограничного контроля являлось внесение порядка в движение товаров и лиц, следующих через государственную границу. В последующем функция контроля за движением товаров выделилась и развилась в особую государственную службу, получившую название таможенной. В связи с этим историю пограничного и таможенного контроля следует рассматривать в комплексе, ведь история этих служб отражает основные этапы деятельности Российского государства по защите своих интересов на государственной границе.
Первым советским документом, регламентировавшим порядок пропуска через государственную границу, была «Инструкция Военно-революционного комитета при ВЦИКе Совета рабочих и крестьянских депутатов комиссарам в Торнео и других пунктах европейских границ Российской Республики», утвержденная ВРК 25 ноября 1917 года. Она устанавливала порядок получения разрешения на въезд и выезд из страны, запрещала вывоз документов, которые могли «повредить политическим и экономическим интересам Российской Республики», золота, серебра, платины, драгоценных камней, оружия, денег сверх установленных сумм. Согласно инструкции, при пересечении границы всё, недозволенное к перевозу, подлежало конфискации, а лица, провозившие компрометирующие документы, — аресту. [6, с.143–144]. Инструкция действовала до принятия 28 мая 1918 года Декрета Совета Народных Комисаров (далее — СНК) об учреждении пограничной охраны, согласно которому в ведомстве Народного комиссариата по делам финансов учреждалась Пограничная охрана. На Пограничную охрану, в частности, возлагалась обязанность воспрепятствовать тайному провозу грузов и тайному переходу лиц через сухопутные и морские границы РСФСР [6, с.144].
Но уже 29 июня СНК РСФСР издал декрет «О переходе Департамента таможенных сборов, Главного управления пограничной охраны и корчемной стражи в ведение Народного комиссариата торговли и промышленности». Согласно этому декрету, Департамент таможенных сборов переименовывался в Главное управление таможенного контроля, а Главное управление пограничной охраны сохраняло свое наименование, и к нему присоединялась еще Корчемная стража из Главного управления неокладных сборов Комиссариата финансов. Главные управления этих ведомств теперь подчинялись непосредственно народному комиссару торговли и промышленности. Для взаимодействия названных управлений в деле наблюдения за охраной границы в таможенном отношении была организована при Народном Комиссариате Внешней торговли (далее — НКВТ) особая коллегия, в состав которой обязательно входили представители от каждого из этих управлений под председательством НКВТ. Настоящий декрет вступил в силу с 1 июля 1918 года [6, с.146], а17 июля 1920 года заместителем председателя ВЧК В. Р. Менжинским была утверждена «Инструкция об охране государственной границы», согласно которой на границах РСФСР учреждался институт пограничных органов Особого отдела ВЧК, в обязанности которым вменялись осуществление политического контроля за переходом границ лицами, следующими в РСФСР и из нее, а также наблюдение за охраной самой границы. Пограничные органы Особого отдела ВЧК должны были вести наблюдение за лицами и товарными грузами, следующими через границу, посредством проверки документов и присутствия при досмотре багажа и товаров [5, с.163].
24 ноября 1920 года постановлением Совета Труда и Обороны (СТО) охрана государственной границы РСФСР была возложена на Особый отдел (ОО) ВЧК по охране границ. В ведении Наркомата внешней торговли на границах республики оставались только таможенные рогатки на тех провозных путях, которые были объявлены для государственного экономического ввоза и вывоза. Обеспечение воинской силой таможенных рогаток было возложено на командующего войсками внутренней службы республики (ВНУС) [5, с.164].
4 декабря 1920 года постановлением СНК были приняты временные правила о ввозе из-за границы и обратном вывозе за границу иностранных товаров, согласно которым к ввозу в РСФСР допускались товары, приобретенные или разрешенные к ввозу НКВТ. Ввозимые в Россию товары в нарушение установленного порядка считались контрабандой и конфисковались таможенными учреждениями [5, с.165]
15 февраля 1921 года председателем ВЧК Ф. Э. Дзержинским была утверждена «Инструкция частям войск ВЧК, охраняющим границы РСФСР», в соответствии с которой вся ответственность за охрану границ РСФСР возлагалась на ОО ВЧК. Его задачами являлись: охрана границ в политико-военном отношении, воспрепятствование незаконному передвижению через границу грузов, борьба с бандитизмом, а также помощь таможенным учреждениям вооруженной силой. Многие положения данной Инструкции нашли свое отражение в Положении об охране границ РСФСР 1921 года. Стоит также отметить, что до 1958 года именно 15 февраля отмечался День Пограничных войск СССР [6, с.148].
10 июля 1921 года ВЦИК РСФСР утвердил «Положение об охране границ РСФСР», в котором нашли свое отражение требования Постановления Совета труда и обороны об охране границ РСФСР 1920 года. Положение предусматривало подчинение особым отделам ВЧК частей пограничных войск ВЧК, которые выполняли также функции таможенного контроля. Взаимодействие пограничных войск и таможенной службы организовывалось совместно командиром части и начальником таможни. Положение действовало до принятия Положения об охране границ СССР 1923 года [6, с.149–150].
6 февраля 1922 года ВЧК была переименована в Государственное политическое управление (ГПУ) при НКВД РСФСР [4, с.5], а 27 сентября 1922 года СТО принял постановление о создании Отдельного пограничного корпуса, по которому охрана границ РСФСР передавалась в ведение ГПУ. Инструкции по несению службы по охране госграницы войсками Отдельного пограничного корпуса войск ГПУ разрабатывались ГПУ и НКВТ (по экономической охране границ) [6, с. 152].
25 октября 1922 года завершилось освобождение от интервентов и белогвардейцев Дальневосточной республики (ДВР) войсками Народно-революционной армии (НРА). 15 ноября ВЦИК включил Дальний Восток в состав РСФСР как свою административную единицу — Дальневосточную область, высшим органом власти которой стал Дальневосточный революционный комитет (Дальревком). В Дальневосточную область организационно вошли: Амурская, Забайкальская, Приморская, Камчатская, Прибайкальская, Приамурская губернии. Началось строительство мирной жизни, становление новых институтов власти, восстановление разрушенного за годы гражданской войны хозяйства [9, с.33].
Однако внешнеполитическая ситуация на Дальнем Востоке продолжала оставаться напряженной. Советская Россия стремилась к налаживанию добрососедских отношений с правительством Китая, однако это было не простой задачей. В частности, неразрешенным оставался вопрос о КВЖД вплоть до заключения 20 сентября 1924 года в г. Мукдене соглашения между СССР и Китайской республикой, касавшегося главным образом КВЖД. В 1920-х годах интересы СССР все больше сталкивались с жесткой позицией Японии, стремившейся к доминированию в регионе. Однако увеличивающееся влияние США на Дальнем Востоке «умиряло» захватнические устремления Японии, что подталкивало японскую сторону искать новых путей для переговоров с СССР. Вместе с тем, японские войска продолжали оставаться на севере Сахалина до начала 1925 года [9, с.34–35].
Специфику Дальневосточного региона определяли не только внешние, но и внутренние факторы. К мирному строительству Дальний Восток приступил в сложный для СССР период социально-экономического и политического кризиса. Промышленность Дальнего Востока и аграрный сектор за время интервенции пришли в упадок, в регионе процветала контрабанда. В связи с этим социально-политическая и экономическая обстановка, сложившаяся на Дальнем Востоке к концу 1922 года, требовала от советского правительства напряженных усилий по обеспечению государственной безопасности в регионе.
Стоит отметить, что до образования в ноябре 1922 года Дальневосточной области (ДВО) охрана государственной границы в основном велась таможенной службой, однако в 20-х годах с введением монополии внешней торговли советское правительство поручило охрану государственной границы Главному политическому управлению (ГПУ). По замыслу руководства страны, переход охраны границы на Дальнем Востоке от таможенного ведомства к пограничной охране ГПУ должен был ужесточить пограничный режим, однако справедливо отмечалось, что на момент передачи войска ГПУ не могли надежно и качественно охранять границу, так как были малочисленны и слабо обеспечены материально [7, с.79].
Вместе с тем, одновременно с процессом передачи охраны государственной границы в ведение ГПУ было принято решение о серьезном сокращении таможенного аппарата. Так, в Протесте начальника таможенного округа В. И. Пичугина против проекта Комиссии под руководством М. И. Целищева по сокращению штатов таможенных учреждений Дальнего Востока от 30 июля 1923 г. указано, что в начале 1923 года с передачей охраны госграницы в ведение ГПУ штаты таможенных учреждений были пересмотрены и личный состав сотрудников был сокращен на 1192 чел. (с 2632 чел. до 1440 чел.) [8, с.164]. В соответствии с требованиями «Общего положения о взаимоотношениях органов охраны границы ГПУ с органами НКВТ» от 18 января 1923 года, таможенные учреждения прекращали охрану границы. В ведении таможни оставались контрольно-пропускные пункты и таможенные районы. В результате фактической смены старого аппарата на новый, слабо подготовленный, произошло существенное ослабление охраны границы [7, с.79]. Ситуацию усугубляли отдалённость Дальневосточного региона от центра, обширная протяжённость границы, острый дефицит профессиональных кадров.
Несмотря на то что в начале 1923 года охрана границы перешла к органам ГПУ, таможенная служба продолжала играть важную роль в деле борьбы с контрабандой на Дальнем Востоке. При этом надо отметить, что численность таможенных заведений и таможенных служащих постоянно сокращалось. Так, численность таможенного ведомства в 1922–1925 гг. сократилось в 2,5 раза, а количество задержаний увеличилось в 7 раз. Это свидетельствовало о высокой эффективности работы таможенных органов. Причем, если раньше таможенные чины могли задерживать контрабанду непосредственно на линии государственной границы, что давало высокий процент задержаний, то в дальнейшем основная работа осуществлялась на контрольно-пропускных пунктах или на таможенных постах в районах, где не было пограничной охраны [7, с.85].
Наряду с этим несогласованные действия дальневосточного таможенного управления (ДВТО) и ГПУ негативно сказывались на состоянии их совместной работы, прежде всего по борьбе с контрабандой. В докладах на различных заседаниях местных органов управления нередко говорилось о неготовности войск ГПУ к охране границы, о постоянных столкновениях, которые происходили между сотрудниками ДВТО и ГПУ, об ослаблении границы в связи с сокращением таможенных учреждений [7, с.79–80].
Пытаясь обеспечить взаимодействие таможни и пограничной охраны, с начала 1923 года Дальревком поставил на контроль введение в действие декретов СНК, регулирующих деятельность ГТУ и ГПУ: «Общее положение о взаимоотношениях органов охраны границы ГПУ с органами НКВТ», «Временное положение о местных таможенных учреждениях», «Положение о таможенной охране», а в апреле 1923 года был установлен порядок ввоза ценностей из-за границы [1, с.189].
Что же касается пропуска лиц через государственную границу, то 24 июля 1923 года Постановлением Дальревкома № 469 на территории Дальнего Востока было введено Постановление ВЦИК и СНК от 19.12.1922 года № 533 «О порядке проверки личного состава иностранных торговых судов и о пропусках и пребывании иностранных моряков в портовых городах РСФСР», в котором определялся порядок проверки личного состава по прибытии и отбытии судна, порядок нахождения иностранных моряков на территории портового города, порядок ареста и задержания лиц из состава судовой команды на территории портового города, а также порядок действий при невозвращении иностранного моряка на судно к отходу. Согласно этому постановлению, по прибытии в порт капитан иностранного судна обязан был предъявить представителю местного морского пограничного пункта (Морконтроль) судовую роль, а также удостоверения личности на каждого члена экипажа, выданное административными органами страны — отправителя [2, л.50–52]. Целью введения этих директив были организация деятельности различных ведомств по охране государственной границы на местах и координация совместных усилий при выполнении поставленных задач.
Таким образом, в первые годы советизации Дальнего Востока Дальревком предпринимал энергичные усилия по укреплению государственной границы, организации четкого порядка пропуска через границу лиц и транспортных средств, соблюдению политических и экономических интересов СССР. И, хотя многие шаги были достаточно поспешными и не всегда до конца продуманными, именно в этот период закладывался фундамент тех силовых ведомств, которые были призваны обеспечивать надежную охрану государственной границы, бороться с политической и экономической контрабандой в регионе.
Литература:
1. Беляева, Н. А. Дальневосточная контрабанда как историческое явление (Борьба с контрабандой на Дальнем Востоке России во второй половине XIX — первой трети XX века): монография / Н. А. Беляева, Л. А. Лаврик, С. Н. Ляпустин и др. — Владивосток: РИО ВФ РТА, 2010. — 296с.
2. Государственный архив Хабаровского края Российской Федерации (ГАХК РФ). — Ф. Р-58. — Оп.1. — Д.19.
3. Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации»: от 1 апр. 1993 г. N 4730- I (ред. от 25 июн. 2012г.) // Рос. газ. — 1993. — 4 мая.
4. Лубянка: Органы ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917–1991. Справочник / Под. ред. А. Н. Яковлева; авторы-сост.: А. И. Кокурин, Н. В. Петров. — М.: МФД, 2003. — 768с.
5. Пограничные войска СССР 1918–1928. Сборник документов и материалов. — М.: Наука, 1973. — 924с.
6. Пограничная служба России: Энциклопедия. Формирование границ. Нормативная база. Структура. Символы. / Г. Н. Симаков, К. Н. Маслов, В. И. Боярский и др.; под общ. ред. В. Е. Проничева. — М.: Кучково поле, 2009. — 624с.
7. Попенко, А. В. Опыт борьбы с контрабандой на Дальнем Востоке России (1884 — конец 20-х гг. XX в.): монография / А. В. Попенко. — Хабаровск: ХПИ ФСБ России, 2009. — 150с.
8. Таможня на Тихом океане: документы и материалы. Вып.5. Таможня в Забайкалье. 1862–1926 гг. / сост.: Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая. — Владивосток: ВФ РТА, 2008. — 212с.
9. Цыбин, А. Ю. Деятельность дальневосточных органов ГПУ — ОГПУ по реализации социально-экономической политики СССР в регионе (1922–1934 гг.): дис. … канд. ист. наук: 07.00.02 / Цыбин Андрей Юрьевич. — Хабаровск, 2010. — 237с.
