В настоящей статье анализируется процедурные особенности формирования Правительства Российской Федерации, а также рассматриваются специфические аспекты его функционирования сквозь призму конституционных поправок 2020 года. Особое внимание уделяется проблематике регулирования деятельности Правительства, а также поиску путей устранения существующих правовых пробелов. Отмечается, что на сегодняшний день консультативная функция Совета Федерации, которая должна быть реализована при назначении Президентом на должность кандидатур отдельных федеральных министров, является формальной, в связи с чем целесообразно придать ей юридическую значимость путем совершенствования законодательства. Также отмечается необходимость установления дисциплинарной ответственности Председателя Правительства Российской Федерации.
Ключевые слова: публичная власть, органы исполнительной власти, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Председатель Правительства, федеральные министры.
This article analyzes the procedural features of the formation of the Government of the Russian Federation, as well as examines the specific aspects of its functioning through the prism of the constitutional amendments of 2020. Special attention is paid to the problems of regulating the activities of the Government, as well as finding ways to eliminate existing legal gaps. It is noted that today the advisory function of the Federation Council, which should be implemented when the President appoints candidates for individual federal ministers, is formal, and therefore it is advisable to give it legal significance by improving legislation. It is also noted that it is necessary to establish disciplinary responsibility of the Chairman of the Government of the Russian Federation.
Keywords: public authorities, executive authorities, Government of the Russian Federation, President of the Russian Federation, Chairman of the Government, federal ministers.
В Российской Федерации ключевое положение в системе исполнительной власти занимает Правительство Российской Федерации. Юридический базис, обеспечивающий существование единой системы исполнительных органов власти в стране, составляет прежде всего ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации. Вопросы организационно-правового создания и полноценного функционирования единой системы органов исполнительной власти определяются не только конституционно-правовыми нормами, но и положениями Федерального конституционного закона от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Так, согласно ч. 1 ст. 1 упомянутого Закона, в Российской Федерации исполнительную власть осуществляют Правительство Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти, которые находятся под руководством главы государства, и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Приведенная норма является логичным шагом на пути к развитию положения ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации, где фактически закреплено лидерство главы государства в системе исполнительной власти. В условиях конституционных преобразований последних лет упомянутые законодательные нормы являются новеллами в области построения единой и прочной системы органов исполнительной власти.
Интересен тот факт, что в ст. 1 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство определялось буквально как орган, который на монопольных началах осуществляет в стране исполнительную власть, одновременно и возглавляя единую систему исполнительной власти. Думается, что подобный подход не мог в достаточной степени обеспечить достижение положительного системного эффекта в контексте реализации исполнительной власти. В частности, подтверждение своим рассуждениям находим в трудах Б. В. Россинского, который отмечает невозможность «должного эффекта конъюгации исполнительных органов» [6, c. 13]. Кроме того, Б. В. Россинский не безосновательно подчеркивает, что обеспечение единства исполнительной власти в Российской Федерации предполагает «реализацию принципа моноцентризма» [6, c. 14], приверженность которому уже нашла свое отражение в ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации и в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».
В отечественном научном сообществе неоднократно обращалось внимание на проблемы, препятствующие реализации принципа моноцентризма, и, следовательно, замедляющие укрепление системных позиций исполнительной власти в Российской Федерации с точки зрения единства ее органов. Так, определенным сдерживающим эффектом, по мнению А. Ф. Малого и А. А. Гафурова, обладает модель федеральных исполнительных органов, нашедшая свое отражение в Указе Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [3, c. 136]. Действительно, в 2004 году фундаментальной идеей построения власти выступал концептуальный подход к групповому разделению контрольно-надзорных, управленческих, нормотворческих функций между органами исполнительной власти, который структурно находились в одной отраслевой подсистеме. Предполагалось, что это позволит устранить избыточный монополизм органов власти, особенно функционирующих в рамках общей отрасли. К настоящему времени стало очевидно, что такая конструкция обладает рядом отрицательных моментов. Например, Б. В. Россинский обращает внимание на ухудшение работы органов власти ввиду отсутствия между ними необходимой слаженности и координации, ведь «основная идея реформы фактически устранила моноцентризм в отраслевых подсистемах» [6, c. 21].
Придерживаясь рассуждений Б. В. Россинского, следует полагать, что неслучайно в структуре федеральных органов исполнительной власти происходят трансформации. С течением времени данный процесс лишь усиливается, хоть и не сопровождается резкими преобразованиями. Думается, что сложившаяся ситуация объясняется необходимостью предотвращения утраты исполнительной властью своих позиций в управлении делами государства. В этой связи необходимо напомнить, что как главный орган исполнительной власти Правительство обладает весьма объемным перечнем полномочий, функций и задач, которые подверглись изменениям в условиях конституционного реформирования.
Например, в ст. 114 Конституции теперь детализированы общие полномочия Правительства Российской Федерации, которые касаются разнообразных сфер общественной жизни (это и вопросы исполнения федерального бюджета; проведения финансовой, культурной, образовательной, семейной политики; поддержки научно-технического развития; управления федеральной собственности и поддержания национальной безопасности). При этом Л. Н. Сморчкова подчеркивает важность постепенного расширения и уточнения сфер деятельности Правительства, что невозможно осуществить без последовательной актуализации его полномочий [7]. Например, в ст. 22 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» в настоящее время совершенно не уточнены полномочия Правительства в сфере природопользования, хотя на необходимость «обеспечения справедливого удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений в области развития окружающей среды» еще в 2015 году указывал Конституционный Суд в Постановлении № 12-П.
Также следует обратить внимание на определенные сложности, связанные с внутриорганизационным функционированием Правительства Российской Федерации, формированием и реализацией им своих полномочий. Так, О. А. Ибрагимов отмечает, что формирование Правительства осуществляется при условии последовательной реализации следующих стадий:
– осуществление назначения Председателя Правительства Российской Федерации;
– формирование структуры федеральных органов исполнительной власти, назначение заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров;
– отставка Правительства Российской Федерации в случаях, предусмотренных действующим законодательством [2, c. 38].
Процесс формирования является неотъемлемой составляющей выполнения Правительством Российской Федерации возложенных на него функций. Как правило, порядок формирования Правительства следует рассматривать как многоэтапное явление, на каждом из которых могут произойти определенные правовые проблемы. Так, в настоящее время Президент Российской Федерации вправе самостоятельно назначать на должность отдельных федеральных министров (МИД России, МЧС России, МВД России, Минобороны России), первоначально проконсультировавшись с Советом Федерации, но не утверждая данные кандидатуры в Государственной Думе. Особый интерес в данном контексте представляет порядок проведения данной консультации. Так, Президент вносит в Совет Федерации соответствующее представление по кандидатуре министра, а также характеризующие его материалы. В свою очередь, Совет Федерации не позже семи дней со дня получения представления от главы государства должен рассмотреть материалы и направить Президенту свое решение.
А. Н. Медушевский, рассматривая особенности консультирования Президента Советом Федерации, отмечает, что в законодательстве наблюдается неопределенность, которая не позволяет однозначно предусмотреть развитие событий при неодобрении Советом представленной кандидатуры [4, c. 52]. А. А. Султанова полагает, что существующая процедура назначения федеральных министров Президентом Российской Федерации носит исключительно формальный характер, поскольку фактические результаты консультирования не учитываются на практике, достаточно соблюдения процедуры [8]. Учитывая сказанное, представляется целесообразным внести определенные изменения в ч. 3 ст. 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» следующего содержания:
«3. Совет Федерации не позднее недельного срока со дня получения представления и других материалов, указанных в части 2 настоящей статьи, информирует в письменной форме Президента Российской Федерации о результатах рассмотрения представленной кандидатуры с мотивированным обоснованием ответа (в случае неодобрения представленных кандидатур).
В случае неодобрения Советом Федерации представленных Президентом Российской Федерации кандидатур, Президентом Российской Федерации в течение двадцати четырех часов представляются иные кандидатуры федеральных министров, назначаемых на должность в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1 настоящей статьи, а Советом Федерации представляется мотивированный ответ».
Данное нормативное уточнение, как представляется, позволит не только усовершенствовать процедуру консультирования Президента, но и повысит ее эффективность, практическую значимость, поскольку Совет Федерации получит реальную возможность не одобрить представленную кандидатуру, указав Президенту соответствующие обоснования своего решения.
Отдельного внимания заслуживает и специфика назначения и функционирования Председателя Правительства Российской Федерации, на которого одновременно возложена и персональная ответственность за реализацию Правительством своих полномочий. Так, назначение Председателя Правительства осуществляется Президентом после утверждения его кандидатуры Государственной Думой. Представленная кандидатура подлежит рассмотрению и утверждению в течение недели после ее представления. Данное положение стало результатом конституционной реформы 2020 г., поскольку ранее Государственная Дума только давала согласие на назначение кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. После утверждения кандидатуры Председателя он имеет недельный срок для формирования структуры федеральных органов исполнительной власти (за исключением тех случаев, когда это входит в компетенцию Президента государства). Подобным образом осуществляется назначение заместителя Председателя Правительства и федеральных министров (при учете согласования их кандидатур Государственной Думой).
В марте 2020 г. были внесены значимые изменения в положения Конституции Российской Федерации. Так, особое внимание следует уделить новой редакции ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, где предусмотрено, что после трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации, Президент имеет возможность назначить лицо председателем, при этом осуществив роспуск Государственной Думы и назначив новые выборы. В соответствии с новыми поправками к Конституции Российской Федерации, на законодательном уровне не установлено, должен ли быть назначенный Председатель Правительства быть в числе кандидатов, который был ранее представлен Государственной Думе (по аналогии, например, с заместителем Председателя и федеральными министрами). Модификации подвергся также и порядок назначения заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, при этом полномочия Государственной Думы как непосредственного участника данного процесса были существенно расширены [7, c. 75].
Также следует отметить, что к настоящему времени существуют определенные проблемы в сфере регулирования деятельности Председателя Правительства, особенно в части представления кандидатур своих заместителей и министров федерального уровня для утверждения Думой. Е. В. Виноградова, И. Л. Данилевская и Г. С. Патюлин справедливо отмечают, что на законодательном уровне отсутствует вариант регламентации действий Президента Российской Федерации в ситуациях, когда Председателем Правительства не были своевременно представлены предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, либо были нарушены сроки представления кандидатур в Думу для утверждения [1, c. 35]. Из содержания ст. 113 Конституции Российской Федерации следует, что Председатель Правительства несет персональную ответственность перед Президентом Российской Федерации за осуществление своих полномочий. В то же время, ни упомянутая Конституция, ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» не содержат уточняющих положений по поводу привлечения Председателя к ответственности. По нашему мнению, данный правовой пробел можно устранить, например, путем внесения соответствующих дополнений в ч. 2 ст. 9 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В частности, необходимо закрепить, что Председатель Правительства должен быть привлечен к дисциплинарной ответственности, если им нарушены установленные сроки для представления кандидатур министров для утверждения в Государственную Думу и предложений о структуре органов исполнительной власти.
Продолжая рассмотрение специфики функционирования Правительства, отметим, что в рамках конституционной реформы существенным изменениям подверглась процедуры выражения недоверия Правительству Российской Федерации и осуществления его досрочной отставки. Так, в новой редакции ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации, предусмотрено право, а не обязанность Президента принять решение об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы, в том случае, если было выражено недоверие Правительству Российской Федерации. Так, при повторном, в течение трех месяцев отказе в доверии Государственной Думы, сохраняется ранее существующий вариант, который предусматривает обновление либо Государственной Думы или Правительства Российской Федерации.
Конституционной практике известны случаи досрочной отставки Правительства Российской Федерации, однако, случаев выражения к нему недоверия в настоящее время еще зафиксировано не было. Между тем, в данном случае важно подчеркнуть взаимосвязь органов исполнительной и законодательной власти, а также Президента страны в процессе выражения недоверия Правительству Российской Федерации. Так, фактически «последнее слово» в данном случае отводится Президенту Российской Федерации, которые имеет право распустить Государственную Думу и назначить новые выборы в том случае, если Дума в течение трех месяцев выражает повторное недоверие Правительству, а Президент не желает в свою очередь осуществлять отставку Правительства Российской Федерации. К особенностям функционирования Правительства следует отнести также то, что перед вновь избранным Президентом Российской Федерации Правительство слагает свои полномочия, что предусматривает, соответственно, необходимость формирования нового Правительства в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации.
Итак, Правительство является институтом государственной власти, который непосредственно зависит от конституционно-правовых процедур, происходящих на уровне государства. Данное утверждение, на наш взгляд, подчеркивает юридическую взаимосвязь органов исполнительной власти и Президента Российской Федерации. Нововведением Конституции Российской Федерации в условиях реформирования 2020 г. следует считать и норму, в соответствии с которой Председатель Правительства и его члены перестали существовать в непосредственной взаимосвязи друг с другом. Так, ранее отставка Председателя Правительства влекла за собой отставку всего Правительства как единого коллегиального органа.
Начиная с 2020 г., подать в отставку может как все Правительство, так и его отдельные члены (например, заместитель Председателя Правительства или отдельный федеральный министр). В свете сказанного, отмечается, что в процедуре назначения главы российского Правительства рассмотрение кандидатуры Государственной Думой является единственным конституционно-правовым ограничением выбора Президента Российской Федерации [5, c. 44]. На наш взгляд, отличие процедуры согласования от утверждения состоит в смещении зоны конституционной и политической ответственности за выбранного кандидата от Президента к Государственной Думе. В 2020 г. также были внесены изменения в положения Конституции о требованиях к членам Правительства Российской Федерации. Данные требования распространяются в том числе на председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров. Так, в настоящее время предусмотрено, что член Правительства не может иметь иностранное гражданство или право на постоянное проживание в иностранном государстве. Кроме того, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства в иностранных банках, которые расположены за пределами Российской Федерации. При этом следует отметить, что данные формулировки не следует считать принципиальным нововведением, поскольку и раньше они содержались в положениях федерального законодательства, но в 2020 г. были сконцентрированы еще в положениях Конституции Российской Федерации [9].
Подводя итоги сказанному выше, отметим, что в настоящее время законодатель продолжает работу над обеспечением единства органов исполнительной власти с позиций их системного взаимодействия. События последних лет свидетельствуют о регулярных структурных изменениях в исполнительной власти для цели сохранения сферы влияния в вопросах управления государственными делами. Следует полагать, что постепенно будет найдена оптимальная модель построения системы органов исполнительной власти как неотъемлемой подсистемы публичной власти в стране. В свете сказанного, потребуется решить и некоторые проблемы, касающиеся формирования и непосредственного функционирования Правительства Российской Федерации. Так, в действующем законодательстве должным образом не регламентирована процедура консультирования Президента с Советом Федерации при назначении на должность отдельных федеральных министров. В этой связи предлагается внести необходимые уточнения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», закрепив важность получения Президентом от Совета Федерации мотивированного обоснования при одобрении или неодобрении представленной кандидатуры. Кроме того, в упомянутом Законе должны найти закрепление нормы, касающиеся привлечения Председателя Правительства к дисциплинарной ответственности в случае нарушения последним установленных сроков для представления кандидатур федеральных министров и своих заместителей.
Думается, что последовательные действия законодателя на пути к достижению необходимого уровня единства исполнительных органов власти являются залогом совершенствования и системного укрепления публичной власти в Российской Федерации в условиях конституционных трансформаций.
Литература:
- Виноградова Е. В., Данилевская И. Л., Патюлин Г. С. Исполнительная власть в конституционно-правовом дизайне современной России. Правительство: статус, полномочия, функции // Труды Института государства и права РАН. 2021. Том 16. № 5. С. 35–54.
- Ибрагимов О. А. Актуальные проблемы формирования Правительства Российской Федерации: конституционно-правовой анализ // Вестник ОмГУ. Серия. Право. 2021. № 3. С. 36–44.
- Малый А. Ф., Гафуров А. А. Порядок формирования и отставки Правительства РФ: новации конституционной реформы // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства. 2021. № 16. С. 134–141.
- Медушевский А. Н. Конституционные поправки в России 2020 г. как политический проект переустройства государства // Публичная политика. 2020. Т. 4. № 1. С. 43–66.
- Пресняков М. В. Кадровые полномочия Федерального Собрания Российской Федерации как элемент партисипаторного парламентского контроля // Административное право и процесс. 2023. № 3. С. 42–49.
- Россинский Б. В. Законодательное обеспечение единства исполнительных органов с позиций теории систем // Актуальные проблемы российского права. 2022. № 9. С. 11–21.
- Сморчкова Л. Н. Правительство Российской Федерации: трансформация правового статуса // Право и практика. 2021. № 4. С. 73–76.
- Султанова А. А. К вопросу о трансформации административно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации: политико-правовой аспект // Правовая парадигма. 2021. Том 20. № 2. С. 114–120.
- Худолей Д. М. О некоторых замечаниях об изменениях Конституции Российской Федерации, касающихся деятельности правительства РФ // Ex jure. 2021. № 2. С. 56–66.
