Ключевые слова: местное самоуправление, представительный орган, отзыв, выборное должностное лицо, назначение голосования.
Институт отзыва является неотъемлемым элементом народовластия. Несмотря на отсутствие конституционного закрепления данного института, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 28 декабря 2016 года устанавливается возможность отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления (статья 24, пункт 10 статьи 40).
Однозначный нормативный подход в определении понятия отзыва отсутствует. Можно выделить несколько аспектов данного института:
Во-первых, федеральный законодатель устанавливает, что отзыв — форма реализации непосредственной демократии (глава 5 Закона);
Во-вторых, отзыв — мера конституционно-правовой ответственности депутатов и иных должностных лиц перед населением (ст. 71 Закона);
В-третьих, отзыв — форма досрочного прекращения полномочий депутата и иных выборных должностных лиц (п. 10 ст. 40 Закона).
Что касается научных подходов к сущности отзыва, то помимо нормативных, выделяют еще один подход. Так, отзыв рассматривают, как составляющую мандата депутата и иных выборных должностных лиц (отражает природу взаимоотношений выборных лиц с населением и их избирателями) 1, с.38.
Данные смысловые аспекты понятия отзыва позволяют охарактеризовать его как важнейший институт народовластия, представляющий собой совокупность специфических муниципальных правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности выборных лиц местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования с целью привлечения их к конституционно-правовой ответственности.
Среди особенностей института отзыва можно выделить следующие характерные черты.
По содержанию отзыв депутат представляет собой публично-властное решение по досрочному прекращению деятельности депутата в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования.
Инициатива проведения процедуры отзыва принадлежит группе избирателей.
Кроме того, институт отзыва применяется с особыми основаниями и в особом порядке.
Так, среди примерных оснований для отзыва выборного лица можно выделить невыполнение и (или) ненадлежащее осуществление возложенных на него полномочий, совершение действий, порочащих звание депутата, выборного должностного лица, осуществление не совместимой со статусом выборного должностного лица местного самоуправления деятельности и так далее.
Более того, необходимым условием для отзыва выборного лица должна быть противоправность решений или действий (бездействия) в случае их подтверждения в судебном порядке.
Представляется, что данное ограничение процедуры отзыва, несомненно, является средством сокращения отрицательного потенциала отзыва, но, с другой стороны, может рассматриваться как необоснованное ограничение права избирателей на отзыв выборных лиц, и, в частности, депутата представительного органа местного самоуправления.
Представляется, что в настоящее время ввиду установления статьи 18.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посвященной оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, назрела необходимость введения такого основания для отзыва, как неэффективность деятельности депутата представительного органа местного самоуправления.
В связи с чем, все чаще разрабатываются проекты нормативных правовых актов об оценке эффективности деятельности депутатов (например, проект Постановления Комитета по социальной политике и местному самоуправлению Ульяновской городской Думы «Об утверждении Положения «Об оценке деятельности депутатов Ульяновской Городской Думы») 2, с.5.
Большинство ученых-юристов определяет эффективность как степень достижения целей либо как соотношение между фактическим, реальным результатом и намеченной целью3, с. 37.
Отдельные авторы, например, М. Д. Шаргородский понимают эффективность как способность правового средства содействовать достижению целей и оказывать объективное воздействие юридической нормой на общественные отношения 4, с. 56–58.
Оценка деятельности депутатов проводится в целях активизации депутатской деятельности, обобщения и распространения опыта депутатов Городской Думы, развития и совершенствования форм депутатской деятельности.
На наш взгляд, правовое закрепление такой категории, как эффективность деятельности депутата, а также разработка законодателем критериев оценки эффективности позволит не только стимулировать депутатов к более эффективному и результативному исполнению своих обязанностей, обеспечить более тесное взаимодействие избирателей и народных избранников через участие в оценке деятельности депутатов, обеспечить прозрачность деятельности депутатского корпуса; но и стать мерилом в принятии решения населением о необходимости отзыва депутата представительного орган местного самоуправления.
Что касается процедуры проведения голосования по отзыву депутата представительного органа местного самоуправления, следует отметить достаточно подробное закрепление различных этапов отзыва в Уставах муниципальных образований. Однако и здесь, как считает А. В. Кузько, не наблюдается какой-либо оригинальности, а вся процедура сводится к следующим этапам:
1) инициирование проведения голосования по отзыву,
2) назначение голосования по отзыву;
3) подготовка к проведению голосования по отзыву,
4) проведение агитационной кампании,
5) голосование, определение результатов голосования и их опубликование5, с. 26.
Начало процедуры отзыва выборного лица местного самоуправления связывают с инициированием проведения голосования по отзыву. Данный этап направлен на недопущение необоснованного пересмотра итогов выборов, к которым, в частности, относятся: установление временных границ, гарантий для отзываемого лица и другие.
Временные рамки означают запрет на реализацию права отзыва в начальный период деятельности выборного лица (от шести месяцев до одного года). При этом норма сбора подписей, необходимых для начала процедуры отзыва, должна быть не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах.
Ко второму этапу относят назначение голосования по отзыву (назначения голосования и определения даты его проведения). Решение о проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица принимает, по общему правилу, представительный орган местного самоуправления. Он же устанавливает дату голосования по отзыву.
Третий этап содержит ряд организационных мер, связанных с подготовкой к проведению голосования по отзыву, которые принципиально не отличаются от процедуры подготовки к проведению местных выборов.
Цель четвертого этапа — информационное обеспечение отзыва. В связи с чем агитацию можно рассматривать как деятельность, направленную на то, чтобы способствовать гласности отзыва.
Заключительным этапом отзыва является голосование по отзыву и определение его результатов, которые направлены на защиту таких конституционно — правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти.
Главное условие положительного итога всей процедуры отзыва — набор голосов не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Выборное лицо считается отозванным с момента обнародования результатов голосования.
Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления. является видом конституционно-правовой ответственности, направленным на усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением непосредственно. Данный институт позволяет достаточно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления, что не исключает и ряд проблем его реализации.
С целью повышения эффективности данного института считаем необходимым: во-первых, исчерпывающим образом определить основания отзыва; во-вторых, следует снизить порог голосов, необходимых для отзыва до тех процентов, который данный депутат набрал в результате выборов его на должность, в-третьих, для депутатов, избранных в составе списков предусмотреть ответственность перед соответствующей политической партией или фракцией представительного органа.
Литература:
- Антонова, Н. А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления / Н. А. Антонова. — Текст: непосредственный // Конституционное и муниципальное право. — 2007. — № 4. — С. 38.
- Проект Постановления Комитета по социальной политике и местному самоуправлению Ульяновской городской Думы «Об утверждении Положения «Об оценке деятельности депутатов Ульяновской Городской Думы»URL:http://www.ulall.ru/ (дата обращения: 01.10.2024).
- Самощенко, Н. С. Некоторые проблемы методологии изучения эффективности правовых норм. / Н. С. Самощенко, В. Н. Никитинский. — Текст: непосредственный // Проблемы социологии права. — Вильнюс, 1970. — С. 37.
- Шаргородский, М. Д. Наказание, его цели и эффективность. / М. Д. Шаргородский. — Москва, 1973. — 160 c.
- Кузько, А. В. Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. / А. В. Кузько. — Текст: непосредственный // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — № 5. — С. 26.
