В статье изучается правовая природа административного приостановления деятельности и его место в системе мер административного принуждения. В статье проведен анализ одного из видов административных наказаний неимущественного характера — административного приостановления деятельности. Исследованы порядок и особенности исполнения исполнительных производств об административном приостановлении судебным приставом-исполнителем, его специфика, в том числе недостатки и проблемы при исполнении данного вида наказания.
Ключевые слова: административное приостановление деятельности, принуждение, наказание, административное наказание, мера, ответственность, административное предупреждение, административное пресечение, применение наказания, судебный пристав-исполнитель, исполнительное производство, ФССП России, ГМУ ФССП России.
Федеральная служба судебных приставов, являясь органом принудительного исполнения, в функции которого в том числе входит принудительное исполнение судебных актов, особое внимание уделяет исполнению исполнительных документов неимущественного характера. Одним из видов исполнительных документов неимущественного характера является административное приостановление деятельности.
Следует отметить, что несмотря на незначительное количество исполнительных документов указанной категории, именно данные исполнительные производства имеют широкую общественную значимость в виду представляемой повышенной опасности объектов и (или) лиц, деятельность которых подлежит приостановлению.
От своевременных и последовательных действий судебного пристава-исполнителя зависит не только качественное исполнение требований, содержащихся в исполнительном документе, но и предотвращение риска наступления неблагоприятных последствий, связанных с функционированием объекта повышенной опасности.
Вопросы, связанные с исполнением данного наказания, регулируются как положениями ст. 109 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве) [2], так и иными нормативными актами (ст. 32.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) [1], п. 23.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях») [3].
Кроме того, для качественного исполнения упомянутого административного наказания следует учитывать сложившуюся правоприменительную и судебную практику, которая выработала определенные подходы к совершению действий, связанных с административным приостановлением деятельности.
Наиболее строгим видом наказания, предусмотренным КоАП РФ, является административное приостановление деятельности. Данный вид административного наказания назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части указанного Кодекса, когда менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания [6].
Максимальный срок, на который может быть назначено административное приостановление деятельности, составляет девяносто суток.
Следует отметить, что при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения
Административное приостановление деятельности может быть назначено как судом (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ), так и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) [7].
При этом следует отметить, что указанным органом административное наказание в виде административного приостановления деятельности может быть назначено только за административное правонарушение, предусмотренное ч. 3 ст. 9.1 КоАП РФ.
Следовательно, основанием для возбуждения исполнительного производства об административном приостановлении деятельности будет являться как судебный акт по делу об административном правонарушении, так и акт должностного лица, указанного в п. 1 и 4 ч. 2 ст. 23.31 КоАП РФ (постановление по делу об административном правонарушении).
Отличительная особенность исполнительного документа об административном приостановлении деятельности состоит в том, что что он подлежит немедленному исполнению (ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ). В силу этого исполнительный документ об административном приостановлении деятельности при поступлении в структурное подразделение территориального органа ФССП России передается судебному приставу-исполнителю незамедлительно, а содержащиеся в таком исполнительном документе требования должны быть исполнены не позднее первого рабочего дня после дня поступления исполнительного документа в подразделение судебных приставов (ч. 4 ст. 36 Закона об исполнительном производстве).
Другой существенной особенностью исполнения данного вида административного наказания является способ его исполнения.
Закон предусматривает, что при административном приостановлении деятельности производится опломбирование, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности. При этом указанные мероприятия в силу ч. 1, 2 ст. 32.12 КоАП РФ, ч. 2 ст. 109 Закона об исполнительном производстве может применить только судебный пристав-исполнитель.
То есть (в отличие, например, от исполнения административного наказания в виде штрафа) закон не предусматривает способ и возможность добровольного исполнения должником содержащихся в исполнительном документе требований об административном приостановлении деятельности.
Напротив, исходя из того, что моментом фактического приостановления деятельности следует считать момент произведения именно судебным приставом-исполнителем (а не должником) действий, изложенных в ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ, указанное административное наказание не может быть исполнено должником добровольно. Закон обусловливает момент начала исполнения наказания именно действиями судебного пристава-исполнителя, а не должника. Указанный вывод находит свое отражение и в судебной практике.
Тезисно общий порядок принудительного исполнения исполнительного документа об административном приостановлении деятельности состоит из следующих этапов:
I. Основные (обязательные) этапы:
а) возбуждение исполнительного производства;
б) совершение действий по фактическому приостановлению деятельности лица или объекта, указанного в исполнительном документе;
в) периодическая проверка факта исполнения исполнительного документа в течение срока, на который назначено наказание.
II. Дополнительные (необязательные) этапы:
г) вынесение постановления о взыскании исполнительского сбора при установлении факта нарушения установленного режима административного приостановления деятельности. ч. 1 ст. 105 Закона об исполнительном производстве предусмотрено, что в случаях неисполнения должником требований, содержащихся в исполнительном документе, в срок, установленный для добровольного исполнения, а также неисполнения им исполнительного документа, подлежащего немедленному исполнению, в течение суток с момента получения копии постановления судебного пристава-исполнителя о возбуждении исполнительного производства судебный пристав -исполнитель выносит постановление о взыскании исполнительского сбора и устанавливает должнику новый срок для исполнения;
д) повторное совершение действий по фактическому приостановлению деятельности лица или объекта, указанного в исполнительном документе;
е) периодическая проверка факта исполнения исполнительного документа в течение срока, на который назначено наказание;
ж) привлечение должника к административной (уголовной) ответственности в случае возобновления деятельности до окончания срока административного приостановления деятельности;
з) повторное совершение действий по фактическому приостановлению деятельности лица или объекта, указанного в исполнительном документе.
В дальнейшем этапы, указанные в п. «е», «ж», «з», могут повторяться неоднократно, до исполнения административного наказания.
Основные (обязательные) этапы характерны для каждого исполнительного производства об административном приостановлении деятельности и представляют собой классическую завершенную модель исполнения исполнительных производств данной категории.
В зависимости от обстоятельств нарушения режима приостановления деятельности, субъективной стороны совершенного должником деяния вопрос об уголовном преследовании должника по ч. 2 ст. 315 Уголовного кодекса РФ (УК РФ) может быть решен и на этапе, указанном в п. «г».
После возбуждения исполнительного производства судебный пристав-исполнитель незамедлительно должен принять меры по исполнению требований, содержащихся в исполнительном документе.
В соответствии с Положением о Главном межрегиональном (специализированном) управлении Федеральной службы судебных приставов, утвержденное приказом ФССП России от 08.07.2022 № 434 [4] принудительному исполнению подлежат исполнительные документы неимущественного характера в отношении должников-бюджетополучателей.
Таким образом, должниками по исполнительным производствам об административном приостановлении деятельности, связанным с обеспечением пожарной безопасности, промышленной безопасности или безопасности гидротехнических сооружений, соблюдением требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий), реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства или ввода его в эксплуатацию либо обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, являются садики, школы, поликлиники и другие социально важные организации.
При возбуждении исполнительных производств об административном приостановлении деятельности социально значимых и стратегических объектов обеспечивается незамедлительное информирование высших должностных лиц субъектов РФ по вопросам организации временного переселения граждан в другие помещения и другим аналогичным вопросам социальной значимости, а также руководителей уполномоченных органов в части, касающейся их компетенции.
Порядок исполнения исполнительных производств неимущественного характера определен положениями ст. 105 Закона, в соответствии с которыми при неисполнении решений суда судебным приставом-исполнителем принимаются меры по назначению должникам нового срока исполнения требований исполнительных документов.
При этом на сроки принятия решений о назначении нового срока исполнения (которые не установлены действующим законодательством) оказывает влияние необходимость проведения судебным приставом-исполнителем проверки (установления факта) исполнения или неисполнения (частичного неисполнения) должниками решений суда в ранее установленный срок.
Конкретные меры (например, опломбирование, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, отселение граждан из жилых зданий либо их перевод в другие стационарные лечебные, социальные учреждения в случае запрета эксплуатации зданий), направленные на административное приостановление деятельности, определяются судебным приставом-исполнителем самостоятельно с учетом:
— формулировки требований, содержащейся в исполнительном документе.
Необходимо учитывать, что в постановлении по делу судья обязан решить вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения его исполнения, которые в зависимости от обстоятельств каждого дела могут заключаться во временном прекращении эксплуатации тех агрегатов, объектов, зданий или сооружений, принадлежащих индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, либо во временном прекращении осуществления индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, его филиалами, представительствами, структурными подразделениями, производственными участками тех видов деятельности (работ), оказания услуг, от которых исходит угроза причинения вреда охраняемым общественным отношениям (п. 23.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5);
— физических и иных данных объекта, подлежащего приостановлению;
— обстоятельств и условий, при которых осуществляется административное приостановление деятельности.
Судебным приставом-исполнителем осуществляется незамедлительный выход по месту нахождения объекта для исполнения содержащегося в исполнительном документе требования об административном приостановлении деятельности путем наложения пломб, опечатывания помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс должника, а также принятия иных мер, направленных на административное приостановление деятельности должника.
При этом следует отметить, что судебный пристав-исполнитель не вправе применять меры, влекущие необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.
Факт административного приостановления деятельности фиксируется в акте. В акте об административном приостановлении деятельности недостаточно указать на то, что требования исполнительного документа исполнены.
В названном процессуальном документе следует зафиксировать какие конкретно объекты приостановлены и в чем это заключается, а также какие именно объекты опечатаны (опломбированы), в том числе отличительные признаки наложенных пломб, и каким образом обеспечивается доступ должностных лиц должника к указанным объектам для устранения нарушений, явившихся основанием для применения административного приостановления деятельности (если такой доступ предоставляется).
Кроме того, следует зафиксировать установленные обстоятельства (факты) средствами фото(видео)фиксации.
Законодательство не требует обязательного применения указанных средств при фиксации процессуальных действий судебного пристава-исполнителя. Однако с учетом развития и доступности современных средств техники применение данных средств является желательным, поскольку они представляют собой форму объективного контроля за обстоятельствами, имеющимися в объективной действительности.
Результаты фотофиксации оформляются в виде приложения к акту об административном приостановлении деятельности (в виде фототаблиц) и подписываются судебным приставом-исполнителем. При осуществлении видеосъемки электронный носитель с ее результатами также приобщается к акту об административном приостановлении деятельности.
В самом акте об административном приостановлении деятельности действий следует указать на применение средств фото(видео)фиксации.
Помимо результатов применения средств фото- и (или) видеофиксации, к акту об административном приостановлении деятельности объекта следует оформить схему указанного объекта с отражением на ней:
— — количества входов (выходов) у объекта;
— — данных о том, какие двери (входы) опечатаны (опломбированы);
— — через какие двери (входы) обеспечивается доступ должностных лиц должника для устранения нарушений, явившихся основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности (если такой доступ предоставляется).
Акт о совершении исполнительных действий является важнейшим процессуальным документом, которым фиксируются обстоятельства, имеющиеся в объективной действительности.
Акт о совершении исполнительных действий является по сути документом, процессуально закрепляющим исполнительные действия судебного пристава-исполнителя, констатирует факт совершения исполнительных действий, является документом, отражающим процедуру совершения исполнительных действий.
Если административному приостановлению подлежит конкретный объект (например, помещение), то меры по прекращению его эксплуатации применяются независимо от того, кем (должником, указанным в исполнительном документе, или иным лицом) он эксплуатируется (занимается), а также независимо от фактов расторжения договора аренды (субаренды) данного объекта.
Согласно Письму ФССП России от 27 апреля 2018 г. № 00013/18/49329-ОП «Об исполнении постановлений судов об административном приостановлении деятельности» отсутствие конкретного объекта, подлежащего приостановлению (например, при выявлении нарушений миграционного законодательства), должника по юридическому адресу или смена им фактического адреса нахождения не могут являться основанием для окончания исполнительного производства.
Административное приостановление деятельности производится с участием не менее двух понятых.
При составлении акта об административном приостановлении следует учитывать, что кроме фамилии, имени, отчества и адресов места жительства понятых в акте необходимо указать реквизиты документов, удостоверяющих их (понятых) личность (ч. 1 ст. 60 Закона об исполнительном производстве).
Понятые в акте об административном приостановлении деятельности удостоверяют своими подписями ход и результаты применения указанной меры принудительного исполнения.
При необходимости для обеспечения правопорядка в ходе совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения могут быть приглашены сотрудники органов внутренних дел (ст. 62, ч. 3 ст. 109 Закона об исполнительном производстве).
Также с учетом специфики объектов, подлежащих приостановлению, для участия в исполнительных действиях могут быть привлечены специалисты соответствующих государственных органов, по инициативе которых применено указанное административное наказание.
В силу того, что судебный пристав-исполнитель не является специалистом в той сфере деятельности, в которой выявлены нарушения, явившиеся основанием для административного приостановления деятельности, а также с учетом того, что приостановление тех или иных объектов или механизмов само по себе может иметь негативные (в том числе необратимые) последствия, привлечение подобного специалиста является необходимым.
В настоящее время между ФССП России и целым рядом федеральных органов исполнительной власти заключены Соглашения, которые предусматривают возможность участия специалистов указанных органов при совершении исполнительных действий об административном приостановлении деятельности.
После окончания установленного в исполнительном документе срока административного приостановления деятельности судебный пристав-исполнитель обязан отменить ранее установленные ограничения и запреты (ч. 4 ст. 47 Закона об исполнительном производстве).
Для этого судебный пристав-исполнитель должен выйти по месту нахождения объекта, деятельность которого приостановлена, и снять ранее установленные пломбы, распечатать помещения, а также отменить иные ограничительные меры.
Факт отмены указанных мер (ограничений, запретов) фиксируется в акте о совершении исполнительных действий.
Только после отмены указанных ограничений судебный пристав-исполнитель оканчивает исполнительное производство в связи с фактическим исполнением требований, содержащихся в исполнительном документе.
По истечении установленного срока административного наказания исполнительное производство подлежит окончанию независимо от того, устранены ли должником нарушения, послужившие основанием для применения административного приостановления деятельности.
Выявление (установление) факта устранения нарушений, послуживших основанием для административного приостановления деятельности, не входит в круг полномочий судебного пристава-исполнителя.
Следует учитывать, что судебный пристав-исполнитель ни при каких условиях не имеет права принять решение о досрочном прекращении исполнения указанного наказания, в том числе и в случае, если судебному приставу-исполнителю будут представлены все необходимые документы (доказательства), свидетельствующие об устранении нарушений, явившихся основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности.
Между тем, административное приостановление деятельности досрочно может быть прекращено судьей, органом, должностным лицом, назначившими административное наказание в виде административного приостановления деятельности, по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, или Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены.
Литература:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: федер. закон: [принят Гос. Думой 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации 26 декабря 2001 г.: по состоянию на 23 нояб. 2024 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — No 1.
- Об исполнительном производстве [Текст]: федер. закон: [принят Гос. Думой 14 сентября 2007 г.: одобр. Советом Федерации 19 сентября 2007 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2007.
- Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
- Положением о Главном межрегиональном (специализированном) управлении Федеральной службы судебных приставов, утвержденное приказом ФССП России от 08.07.2022 № 434.
- Письму ФССП России от 27 апреля 2018 г. № 00013/18/49329-ОП «Об исполнении постановлений судов об административном приостановлении деятельности».
- Калинин, Г. И. К вопросу о применении административного приостановления деятельности [Текст] / Г. И. Калинин, Л. Е. Калинина // Право и экономика. — 2012. — № 4.
- Стахов, А. И. [и др.] Административное право России [Текст]: учебник и практикум для вузов / под ред. П. И. Кононова. − 3-е изд., перераб. и доп. − М.: Издательство Юрайт, 2021. − 484 с.
