В статье автор исследует вопросы сущности и содержания института административной ответственности за правонарушения в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, особое внимание уделяется историческому аспекту, а также анализу понятийного аппарата видового состава административных наказаний в данной области права.
Ключевые слова: административно-правовой режим, иностранные граждане и лица без гражданства, миграционная политика.
Пристальное внимание вопросам миграционной политики, административно-правового режима иностранных граждан обусловлено в настоящее время комплексом имеющихся проблем.
В ходе изучения исторического аспекта становления административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России отмечено ряд закономерностей. Так, на всем протяжении обозримой правовой истории в нашей стране конкурировали два основных вектора развития законодательства: эпохи усиления централизованной власти в государстве сопровождались явной ограничительной политикой в отношении иностранных граждан, эпохи децентрализации государства (например эпоха «дворцовых переворотов», гражданской войны и т. д.) сопровождались открытием границ. Особую роль в данном векторе миграционной политики сыграл развал Советского Союза. 1990-е годы стали для постсоветского пространства временем серьезных преобразований на фоне сохранения сильных экономических и социокультурных связей между странами бывших союзных республик [10].
Развитие демократического общества, открытость границ обусловили формирование современного административно-правового режима иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. Основой данного административно-правового режима является тезис о том, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Подобный подход породил проблемные вопросы, которые в последние годы активно обсуждаются на различных дискуссионных площадках.
Так, на XI Петербургском международном юридическом форуме (ПМЮФ), председатель СКР Александр Бастрыкин сформулировал точку зрения общества относительно мигрантов и ежегодного роста этнической преступности в России. В частности, Бастрыкин отметил, что рост числа тяжких преступлений растет вместе с количеством иностранных граждан в России. Если в 2021 году зарегистрировано 11 тысяч тяжких и особо тяжких преступлений, то в 2022 году эта цифра составила уже 15 тысяч. В 2023 году вопросы миграционной политики России обсуждались на сессии ПМЭФ «Умная миграция».
Важно отметить, что накопившиеся проблемы миграционной политики требуют разрешения, в том числе на законодательном уровне.
В настоящее время административно-правовой режим пребывания иностранцев на территории Российской Федерации системно устанавливается такими нормативными правовыми актами, как Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [2], Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3], Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [4], КоАП РФ [1], некоторые подзаконные нормативные правовые акты.
Следует отметить, что административная ответственность за правонарушения в сфере защиты государственной границы и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации призвана обеспечить охрану общественных отношений в данной области. Она включает в себя общее и специальное предупреждение возможных посягательств на эти отношения, а также защиту от тех посягательств, которые происходят.
По общему правилу в соответствии с требованиями ст. 2.6 КоАП РФ, “иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях”.
Нормы административной ответственности за нарушение за правонарушения в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации закреплены в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации».
Необходимо отметить, что законодательством предусмотрены отдельные виды ответственности, характерные только для иностранных граждан и лиц без гражданства — это депортация, самостоятельный контролируемый выезд и административное выдворение за пределы Российской Федерации.
Вопросы разграничения данных понятий неоднократно поднимались в научных кругах. Некоторые авторы отождествляют данные понятия. Другие рассматривают депортацию иностранных граждан за пределы Российской Федерации как инструмент государственного воздействия, а административное выдворение как вид наказания [7]. В частности, Прусакова М. Г. рассматривает депортацию, как административное предупреждение, применяемое исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства [9]. Понизова Е. В. придерживается мнения, что депортация — это есть административное пресечение [8]. Другие исследователи считают, что под этим наказанием следует подразумевать «административно- предупредительную меру административно-правового принуждения».
Отсутствие четкого разграничения данных понятий на теоретическом уровне обусловила их разграничение правоприменительной практикой.
На понятийном уровне депортация представляет собой принудительную высылку, применяемую к иностранным гражданам в случае прекращения у них законных оснований пребывания (проживания) в Российской Федерации. Следует отметить, что данный вид наказания применяется только за нарушение положений, закрепленных в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ». Согласно ст.31 данного закона, депортация осуществляется миграционной службой совместно с органами внутренних дел.
При этом функции принудительного административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства возложены на Федеральную службу судебных приставов и регулируются положениями Федерального закона № 229-ФЗ “Об исполнительном производстве” [5].
На практике исполнение наказаний за административные правонарушения режима пребывания в Российской Федерации осуществляется следующим образом: миграционная служба осуществляет депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, отбывающих наказание в исправительных учреждениях по истечению срока отбытия наказания и освобождения, а Федеральная служба судебных приставов — на основании решений судов по всем остальным категориям иностранных граждан.
Правовому регулированию принудительного административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства посвящены специальные нормы права, что исключает применение общих норм, характерных для исполнения исполнительных документов неимущественного характера.
В случае с административным выдворением специальные нормы, регламентирующие порядок исполнения, полностью исключают возможность применения общих норм, предусмотренных ст. 105 Федерального закона № 229-ФЗ “Об исполнительном производстве”. Так, при осуществлении принудительного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы Российской Федерации применению подлежат нормы ст. 109.1 Федерального закона № 229-ФЗ “Об исполнительном производстве” [5].
Кроме того, важно отметить современные тенденции изменения видов наказания при характеристике административной ответственности за правонарушение в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.
Так, депутаты Государственной думы одобрили концепцию законопроекта о наделении органов внутренних дел правом внесудебного административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации. Целью данного законопроекта является возможность ускорить процесс административного выдворения, что позволит усилить роль полиции в данном процессе.
Рассмотрение подобных законопроектов свидетельствует о поступательном движении в области ужесточения миграционной политики. Следовательно, можно прогнозировать в ближайшем будущем реформирование законодательства в данной области и изменение административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.
Литература:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: федер. закон: [принят Гос. Думой 20 декабря 2001 г.: одобр. Советом Федерации 26 декабря 2001 г.: по состоянию на 23 нояб. 2024 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — No 1.
- О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию [Текст]: федер. закон: [принят принят Гос. Думой 18 июля 1996 г.: по состоянию на 08 авг. 2024 г] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — No 34.
- О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации [Текст]: федер. закон: [принят Гос. Думой 21 июня 2002 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 10 июля 2002 г.: по состоянию на 08 авг. 2024 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — No 30.
- О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации [Текст]: федер. закон: [принят Гос. Думой 30 июня 2006 г.: одобр. Советом Федерации 07 июля 2006 г.: по состоянию на 25 дек. 2023 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. — No 30.
- Об исполнительном производстве [Текст]: федер. закон: [принят Гос. Думой 14 сентября 2007 г.: одобр. Советом Федерации 19 сентября 2007 г.] // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2007.
- Гусаков, С. Ю. Исполнительные документы неимущественного характера [Текст] / С. Ю. Гусаков. − Сетевое издание, 2022. − 320 с.
- К вопросу о понятиях депортации и выдворении иностранных граждан // М. В. Давыдовская // E-Scio, 2020.
- Понизова, Е. В. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства [Текст] / Е. В. Понизова // Административное право и процесс. − 2006. − No 2. − С. 44–49.
- Прусакова, М. Г. Административная ответственность за правонарушения иностранных граждан и лиц без гражданства [Текст] 8/ М. Г. Прусакова // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. − 2009. − No 1. − С. 305–308.
- Экономические и демографические последствия эмиграции из России — 90-е годы XX В. — начало XXI В. // М. С. Пальников // Экономические и социальные проблемы России, 2007.
