В данной работе проводится анализ действующего законодательства, регулирующего прокурорский надзор за деятельностью субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Рассматривается предмет прокурорского надзора, деятельность оперативных сотрудников при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, а также проблемы, с которыми сталкиваются прокуроры при осуществлении данного вида надзора. С учетом роли и места прокурора в правовом институте защиты прав и свобод человека и гражданина в досудебном и судебном производстве данная тема исследования нуждается во всестороннем исследовании, нахождения целей понимания специфики данного надзора и формировании тезисов для изменение существующей законодательной базы.
Ключевые слова: прокурор, оперативно-розыскные мероприятия, надзор, процессуальное законодательство, судебный контроль, права и свободы человека.
This paper analyzes the current legislation regulating the prosecutor 's supervision of the activities of entities engaged in operational investigative activities. The subject of prosecutorial supervision, the activities of operational staff in the implementation of operational investigative activities, as well as the problems faced by prosecutors in the implementation of this type of supervision are considered . Taking into account the role and place of the prosecutor in the legal institute for the protection of human and civil rights and freedoms in pre -trial and judicial proceedings , this research topic needs a comprehensive study, finding goals for understanding the specifics of this supervision and forming theses for changing the existing legislative framework.
Keywords: prosecutor, operational investigative measures, supervision, procedural legislation, judicial control, human rights and freedoms.
Введение
Высшим законодательным актом в Российской Федерации является Конституция. В ней на законодательном уровне закреплены права и свободы человека и гражданина, которые являются высшей ценностью. Государство обязуется соблюдать и защищать данные нормы. Принципы демократии и соблюдения Конституции предопределяет формирование подходов к правовому регулированию и правоприменительной практике во всех сферах жизни общества и государства.
Рассматривая уголовное судопроизводство, прокурорский надзор за деятельностью органов, осуществляющих уголовное преследование, реализуется практически на всех стадиях уголовного судопроизводства, начиная со стадии рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела и заканчивая судебными стадиями. Следует отметить, что прокурорский надзор, каким мы его видим в настоящее время, не всегда был таким. Он менялся вместе с уголовно-процессуальным кодексом и нормативной политикой нашего государства, принимавшей и отменявшей законные и подзаконные акты, касательно прокурорского надзора.
В то же время в отношении действий и решений прокурора осуществляется судебный контроль, а сам прокурор участвует в реализации функции судебного контроля в отношении иных участников уголовного судопроизводства при непосредственном рассмотрении ходатайств и жалоб участников процесса, поскольку в предмет судебного контроля входят не только решения, облаченные в процессуальную форму, но и любые действия (бездействие) должностных лиц органов предварительного расследования, ведомственного контроля и прокурорского надзора. Например, прокуроры должны принимать обязательное участие в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств об избрании, продлении мер пресечения и иного процессуального принуждения и других ходатайств о даче согласия на производство следственных и иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения. В свою очередь, институт прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности (ОРД) был законодательно установлен в нашей стране относительно недавно.
В настоящее время только суд (судья) вправе принимать решения, разрешающие проведение оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), ограничивающих конституционные права граждан. В действующем Законе об ОРД нет нормы, определяющей вид судопроизводства при реализации судебного контроля в связи с проведением ОРМ, ограничивающих конституционные права. Аналогичным образом неопределенным представляется и вид судопроизводства при рассмотрении жалоб на действия и решения субъектов ОРД в связи с проведением ОРМ, разрешение на проведение которых даны судом. В этой связи следует отметить наличие особенностей процедуры судебного контроля и особый порядок ее реализации в сфере ОРД. В частности, к ним относятся: единоличное рассмотрение дела уполномоченным судьей, отсутствие сторон (участников процедуры), закрытый режим рассмотрения ходатайств руководителей органов, осуществляющих ОРД, неучастие в этой деятельности лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются проведением ОРМ, невключение прокурора в круг участников рассмотрения материалов. Вместе с тем отсутствие у граждан права обжалования состоявшихся судебных решений налагает на прокурора дополнительные обязанности гарантировать законность принятых судебных решений.
На сегодняшний день существуют различные точки зрения, касающиеся прокурорского надзораза исполнением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности. В своей статье я постараюсь изложить свой взгляд, относительно данного надзора, выявить его пробелы и юридические коллизии, появляющиеся при данном надзоре.
Основная часть
Действующим законодательством соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, отнесены к предмету прокурорского надзора. В силу положений Закона об оперативно-розыскной деятельности при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц прокурор в соответствии с законодательством Российской Федерации обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причинённого вреда. Выделение данного надзора из существующих происходит неслучайно, поскольку именно во время проведения оперативно-розыскных мероприятий происходит ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц.
С целью осуществления баланса прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью контролирует предупреждение и пресечение нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц. В свою очередь эффективность прокурорской деятельности и, соответственно, защита прав и свобод участников оперативно-розыскных правоотношений, выявление нарушений закона и принятие мер к их предупреждению зависит как от уровня профессиональной подготовки прокуроров, там от качества регламентации правового статуса и совокупности полномочий прокурора, чётко закрепленных на законодательном уровне и имеющих реальный механизм их реализации.
Вместе с тем порядок реализации возложенных на уполномоченного прокурора прав и обязанностей на уровне федерального закона не детализирован, а раскрывается во внутриведомственных нормативно-правовых актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так до 23.03.2022 «профильным» считался приказ Генеральной прокуратуры от 15.02.2011 № 33 ««Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»». Вместе с тем, данный приказ утратил силу после вступления в силу нового приказа от 23.03.2022 № 170. Вопросы осуществления прокурорского надзора, раскрытие прав и обязанностей прокурора в данной сфере приобрели отметку «для служебного пользования». Поэтому для изучения вопроса прокурорского надзора за исполнением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности я буду руководствоваться предшествующим приказом Генеральной прокуратуры.
Перечень оперативно-розыскных мероприятий в количестве 15 штук является исчерпывающим, изменению он подлежит только через Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». При наличии таких жестких ограничительных механизмов прав человека и гражданина через проведение ОРМ в рамках ОРД, определения понятий ОРМ в федеральном законодательстве России нет. Их определение дается каждым субъектом ОРД самостоятельно в своих ведомственных приказах. Несмотря на имеющуюся секретность и во многом неопределенность в порядке осуществления многих функций ОРД, компетенций и полномочий прокуратуры хочу выделить, на мой взгляд, ряд проблем, сформулированных после его изучения:
1) Существенным нормативным пробелом является вопрос о прокурорском надзоре за вынесением судебных решений о разрешении (отказе в разрешении) проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.
Законодательно не определён процессуальный порядок, в рамках которого подлежит рассмотрению судом поступившее в порядке ст. 9 ФЗ «Об ОРД» ходатайство о даче разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий, а, следовательно, и какими процессуальными правами и обязанностями должны обладать суд и участвующие стороны.
В настоящий момент в ФЗ «Об ОРД» существует «особенность», заключающаяся в присутствии на заседании только одной стороны- заявителя, подавшего данное ходатайство. ФЗ «Об ОРД» и иные нормативные правовые акты не предусматривают участие прокурора в данном заседании, на которого в силу Закона о прокуратуре возложена обязанность по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Данные судебные заседания проводятся судьёй единолично. Прокурор осуществляет надзор «постфактум», то есть уже после проведения тех или иных оперативно-розыскных мероприятий, когда нарушения закона уже могут быть допущены, а, следовательно, и может иметь место причинение как материального ущерба, так и морального вреда.
Вместе с тем важно отметить, что само по себе устранение выявленных нарушений прокурором путём применения актов прокурорского реагирования не снимает вопрос определения объёма возмещения причиненного ущерба и компенсации морального вреда, который должен решаться в судебном порядке. Вопрос является проблемным как практического, так и теоретического характера в связи с отсутствием единообразия в судебной практике по вопросам участия в такой категории дел прокурора, когда в одних случаях суд привлекает к участию в рассмотрении дела прокурора, другие же рассматриваются без такого участия.
2) Еще одной проблемой является отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности.
В соответствии со ст. 30 ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. А ведомственные приказы (Приказы Генеральной прокуратуры РФ) могут только конкретизировать порядок и условия их реализации. На сегодняшний день в ст. 37 УПК РФ, регламентирующий полномочия прокурора, не содержатся нормы по прокурорскому надзору за деятельностью субъектов, осуществляющих ОРД, не регламентирован.
В свою очередь, в ФЗ «об ОРД» определяет документы, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, при осуществлении надзорных функций, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушения. Это означает, что ст. 21 ФЗ «об ОРД» содержит лишь частично в себе полномочия прокурора. Эти полномочия конкретизируются и дополняются Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 г., № 33. Кроме того ст. 21 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» содержит указание на осуществление прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Это влечет за собой выделение дополнительных задач прокурорского надзора, что отражается в ведомственных приказах.
Существующая, таким образом, неопределенность в нормативных актах по полномочиям прокурора является обстоятельством, негативно влияющим на его возможности как по принятию мер по защите прав и свобод человека и гражданина, так и установлению законности в оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, применение «общенадзорных» средств выявления и устранения нарушений законов в сфере оперативно-розыскной деятельности не является достаточно эффективным, поскольку не учитывает специфику деятельности оперативно-розыскных органов и обедняет арсенал средств прокурорского реагирования. В частности, уполномоченный прокурор не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Для устранения нарушений, связанных с принятием незаконных и необоснованных решений, прокурор приносит протест.
3) Выделяя третью проблему, хочу обратиться к ФЗ «О Прокуратуре Российской Федерации», а именно к ст. 29. Исходя из конструкции ст. 29 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», которая не разделяет надзор за предварительным следствием и оперативно-розыскной деятельностью, что по-моему мнению приводит к игнорированию сущности такого специфического и самостоятельного вида деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность, что в итоге выражается в отсутствии единой системы осуществления данного вида надзора. Данный вид прокурорского надзора имеет свою особую специфику и значение. Оперативно-розыскная деятельность является самостоятельным и специфическим видом деятельности, носит как гласный, так и негласный характер, организация и тактика оперативно-розыскных мероприятий и вовсе является государственной тайной.
4) Исходя из специфики надзора за субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, хочу предложить следующую, на мой взгляд, проблему, которая вытекает из предыдущих. Она связана с ограниченностью и низкой эффективностью актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением органами законодательства об оперативно-розыскной деятельности.
Прокурор при надзоре за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, может использовать только те акты прокурорского реагирования, которые предусмотрены ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». Такими актами являются: протест, представление, предостережение. Принесение протеста используется как акт прокурорского реагирования в случаях выявления необоснованного решения о заведении либо прекращении дела оперативного учета, другого незаконного решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Протест, как и представление приносится должностному лицу, уполномоченному устранить выявленные нарушения и сообщить об этом прокурору, принесшему протест. Представления вносятся на допущенные нарушения законодательства об оперативно-розыскной деятельности.
Предостережение, как акт прокурорского реагирования может быть объявлено руководителю оперативного подразделения в случае выявления обстоятельств, которые могут привести к нарушению закона. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что прокурор не имеет в своем распоряжении специальных мер прокурорского реагирования, которые были бы предназначены и адаптированы для применения в рамках надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Поэтому прокурор вынужден осуществлять прокурорское реагирование посредством общенадзорных актов прокурорского реагирования.
Заключение
Подводя итоги имеющихся проблем в прокурорском надзоре
за деятельностью субъектов осуществляющих ОРД, отмечу, что на первый план выдвигается задача систематизации правовых норм, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, их совершенствования с точки зрения юридической техники, приведения в соответствие со смежными отраслями права, с интересами проводимых социально-экономической и административной реформ.
Работая по данному направлению, предстоит устранение довольно частых пробелов в оперативно-розыскном правовом регулировании, обновление целого ряда нормативных правовых актов, объединение и структурирование в систематизированном порядке оперативно-розыскных норм по соответствующим правовым институтам.
Противоположным вариантом развития событий вижу отмену прокурорского надзора за данной отраслью — это связано с большим объемом секретности и независимости оперативных сотрудников от учета и проверок, проводимых прокурором, здесь же накладывается дополнительный фактор, выраженный в большой загруженности прокурорских работников иными задачами, что в свою очередь также отражается на проводимом надзоре. Осуществляя свои полномочия, прокурор и суд на стадиях расследования уголовного дела, имеют достаточный объем полномочий для контроля за законностью процессуальных действий следователя и оперативных работников. Анализируя данную теорию, могу судить, что заявленные в исследовании проблемы могут послужить широкой дискуссией для научного сообщества.
Литература:
- Библиотечная система государственного университета Дубна –URL: http://lib.uni-dubna.ru/biblweb/index.asp.
- Ергашев Е. Р., Асоян К. А. О современных проблемах представления, применяемого при осуществлении надзорной функции прокуратуры / Е. Р. Ергашев, К. А. Асоян // Российское право: образование, практика, наука. — 2022. — № 4. — С. 101–107. EDN: SWMNAG
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ, от 06.10.2022) // Текст Конституции, включающий новые субъекты Российской Федерации — Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика,Запорожсая область и Херсонская область, приведен в соответствии с официальной
- публикацией на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), 06.10.2022
- Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учебное пособие / О. Н. Коршунова, Е. Л. Никитин, Н. В. Кулик, И. И. Головко, Е. А. Бурмистрова, Г. В. Дытченко, Д. М. Плугарь, К. А. Чуклинов; под ред. О. Н. Коршуновой. — СПб: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. — 240 с.
- Никитин Е. Л. Акты и меры прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. — 2018. — № 11. — С. 357–363. EDN: WCEBYP.
- Никитин Е. Л. Основы теории оперативно-розыскной деятельности и прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Е. Л. Никитин, Г. В. Дытченко. — СПб: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. — 156 с.
- Никитин Е. Л. Прокурорский надзор за законностью проведения и документирования оперативно-розыскных мероприятий: учебное пособие / Е. Л. Никитин, Г. В. Дытченко. — СПб: СанктПетербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2021. — 279 с.
- Прокурорский надзор: учебник для вузов / А. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров; под общей редакцией А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2019. — 380 с.
- Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография / О. Н. Коршунова, В. В. Лавров, Е. Л. Никитин [и др.]. — М.: Изд-во КноРус, 2019. — 268 с.
- СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru
- СПС Гарант — URL: http://www.garant.ru/.
- Уголовный кодекс Российской Федерации: от 13.06.1996 г. № 63 //Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст.4921.
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Российская газета от 22 декабря 2001 г. № 249.
- Уголовный процесс: учебник / А. В. Смирнов, К. Б. Калиновский; под общ. ред. А. В. Смирнова. перераб. М.: Норма: ИНФРА-М, 2023. 768 с.
- Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. — 14.08.1995. — № 33. — Ст. 3349.
- Электронная библиотека ЮРАЙТ — URL: https://biblio-online.ru/.
- Электронно-библиотечная система «Университетская библиотека онлайн»: www.bibloclub.ru.
