В статье автор исследует существующие в настоящее время проблемы нормативно-правового регулирования концессионных соглашений.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, частная концессионная инициатива, специальный инвестиционный контракт.
На сегодняшний день нормативно-правовые акты посвященные тем или иным видам частно-государственных договоров содержат пробелы или проблемные положения, которые затрудняют процедуры реализации механизмов частно-государственного партнерства в жизни.
Так, рассмотрение данного вопроса стоит начать с самого популярного инструмента государственно-частного партнерства, а именно концессионного соглашения.
В соответствии с п. п. 3.2. статьи 37 Федерального закона «О концессионных соглашениях» лицо, выступающее с инициативой заключения концессионного соглашения, вправе представить предложение о заключении концессионного соглашения с приложением проекта концессионного соглашения [1].
Безусловно, введение возможности частной инициативы лица делает концессионные соглашения более гибкими, однако на практике потенциальные концессионеры сталкиваются с определенными проблемами процедурного характера и нормативного характера [6].
Так, проект концессионного соглашения представляет из себя достаточно сложный документ, содержащий множество условий. Исходя из этого, несложно догадаться, что на практике такой проект может потребовать внесения в него изменений в виду, например, непредвиденных обстоятельств.
Тем не менее, в законодательстве отсутствуют положения, регламентирующие возможность внесения поправок в проект концессионного соглашения после момента его публикации в сети интернет на 45-дневный срок для привлечения иных предложений по реализации проекта.
Практика показывает, что, исходя и положения п. п. 4.8. статьи 37 Федерального закона «О концессионных соглашениях», концессионное соглашение заключается «на условиях, предусмотренных в таком проекте концессионного соглашения, в отношении объекта концессионного соглашения…». Подобные положения законодательства приводят к тому, что процедура заключения концессионного соглашения оказывается под риском отмены.
Такая ситуация сложилась в Красноярском крае в г. Назарове. Администрация города разместила в сети интернет проект концессионного соглашения в отношении проекта водоснабжения и водоотведения в городе. При этом, существенные условия соглашения не были отражены в самом проекте соглашения, а содержали лишь ссылки на наличие существенных условий в приложениях к проекту соглашения. Указанные приложения в свою очередь, не были размещены на сайте. Потенциальные концессионеры, увидев такое нарушение, направили заявление в управление федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю. Решением службы администрации города было предписано отменить всю процедуру частной концессионной инициативы и провести ее заново. Суд решение УФАС по Красноярскому краю не отменил [2].
Действительно, в рассматриваемой ситуации присутствует нарушение законодательства со стороны администрации города, создающие необоснованные преимущественные условия и ограничение конкуренции за права пользования соответствующим имуществом иными субъектами.
Тем не менее, более целесообразным с точки зрения длительности процедуры является не ее полная отмена, а внесение дополнений к проекту, опубликованному в сети интернет, в данном случае — приложений к проекту соглашения содержащих существенные условия соглашения. Подобное решение проблемы позволит защитить права потенциальных концессионеров, которые будут обладать необходимой информацией для принятия решения о представлении собственных проектов, но при этом сэкономит время путем отсутствия необходимости проведения всей процедуры сначала.
В соответствии с исследованием центра развития государственно- частного партнерства проведенного при поддержке министерства экономического развития Российской Федерации, принятие решения о заключении концессионного соглашения и конкурсная процедура занимают от 6 до 12 месяцев. Любые разумные меры, не нарушающие права участников соглашения и направленные на снижение длительности процедур предшествующих непосредственной реализации проекта способствуют повышению эффективности инструмента концессионных соглашений. Исходя из этого кажется практически необходимым добавить возможность внесения изменений в проект концессионного соглашений при продлении возможности предложения альтернативных проектов соглашений на 14 дней.
Другой проблемой федерального закона «О концессионных соглашениях» является расхождение между изменениями, внесенными в закон и его старыми положениями [3].
Одним из ключевых моментов, рассматриваемых потенциальным концессионером при решении вопроса о направлении уполномоченному органу предложения о заключении концессионного соглашения, является вопрос о выплатах концедентом концессионеру. В связи с особенностями российских ГЧП-проектов, далеко не все из них могут быть реализованы без со финансирования в виду недостаточного уровня рентабельности проекта и долгих сроков окупаемости. Таким образом, возникает ситуация, когда концессионер готов участвовать в реализации проекта только при наличии условия о выплатах со стороны концендента.
Таким образом, в некоторых случаях потенциальные концессионеры включают в проект концессионного соглашения подаваемый ими уполномоченному органу положение о наличии выплат со стороны публичного партнера. На первый взгляд кажется, что такое положение не противоречит нормам закона о частной концессионной инициативе. Однако практика применения концессионных соглашений в Российской Федерации показывает, что потенциальный публичный партнер может обратить внимание на ч. 13 ст. 3 закона «О концессионных соглашениях», гласящей, что решение о выплате платы концедента по концессионному соглашению может быть принято в случае, если установление платы концедента по концессионному соглашению определено в качестве критериев конкурса. Помимо этого нельзя не обратить внимание и на ч. 2.1. ст. 24 этого же закона, устанавливающей, что в случае когда условием концессионного соглашения является плата концедента по концессионному соглашению, такое условие должно быть установлено в качестве критериев конкурса на заключение концессионного соглашения.
По мнению советника практики «Промышленное строительство» юридической фирмы stuarts legal, Павла Андреева, подобные положения закона являются результатом плохой юридической техники [4]. При внесении в нормативно-правовой акт соответствующих поправок, законодатель не в полной мере соотнес их с уже имеющимися положениями.
Предложения о том, что в указанные выше нормы необходимо включить указание на то, что данные правила не применяются к ситуациям частной концессионной инициативы кажутся логичными на основании аргументов, приведенных выше. Стоит отметить, что и на данный момент существуют примеры соглашений, заключенных в рамках частной концессионной инициативы, которые содержат условие о платеже концендента, однако наличие таких соглашений в настоящее время связано с готовностью публичного партнера взять на себя риски взаимодействия с уполномоченными государственными органами, которые могут иметь вопросы касательно такого условия.
Свои проблемные моменты есть и у другого инструмента частно-государственного партнерства, а именно — специального инвестиционного контракта.
Специальный инвестиционный контракт включает в себя множество мер поддержки, которые оказываются инвестору на федеральном, региональном или муниципальном уровне. Одной из мер стимулирования в рамках специального инвестиционного контракта является гарантия не повышения величины совокупной налоговой нагрузки на доходы инвестора.
Тем не менее, практика показывает, что муниципальным образованиям не всегда выгодно заключать инвестиционный контракт, поскольку предусмотренные соглашением льготы по налогам могут быть весьма обременительны для их бюджетов [5].
Исходя из описанных проблем некоторых из видов частно-государственного партнерства, можно вывести следующие меры совершенствования законодательства:
Внесение изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях», позволяющих вносить изменения в проект концессионного соглашения поданный в рамках частной инициативы в течение 15 дней после его публикования в сети Интернет.
Добавить положения в ФЗ «О концессионных соглашениях», однозначно разрешающие вносить в проект соглашения выдвинутый в порядке частной инициативы условия о выплатах со стороны концедента.
Изменить статью 11 ФЗ «О концессионных соглашениях», позволив увеличивать срок предоставления земли концедентов свыше 60 рабочих дней.
Разработать механизмы компенсации части выпадающих доходов муниципалитетов, заключивших специальные инвестиционные соглашения.
Таким образом, в рамках данной статьи нам удалось рассмотреть множество проблем, нормативно-правового регулирования частно-государственного партнерства, связанных с несовершенством процедур заключения концессионных соглашений, противоречиями законодательных норм, а также невыгодностью заключения специальных инвестиционных контрактов на муниципальном уровне. В рамках статьи были выдвинуты предложения по совершенствованию механизмов частно-государственного партнерства.
Литература:
- Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О концессионных соглашениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. ст. 3126; 2016. № 27. ст. 4208.
- Арбитражный суд Красноярского края. Решение по делу № A33–34086/2019 от 29 мая 2020 г. URL- https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/d850aa23–4d31–4db7-b501-f56c1378b77b/0b865e94-d54c-44d0–9ad5–20c95256d561/A33–34086–2019_20200529_Reshenie.pdf?isAddStamp=True
- Практика применения концессионных соглашений в Российской Федерации. [электронный ресурс]. URL- https://pppcenter.ru/upload/iblock/99d/99dd5ba51ca5b7660f4dc6ef77045fd1.pdf
- Частная концессионная инициатива работает. Или не вполне [электронный ресурс]. URL-https://stuartslegal.com/chastnaya-konczessionnaya-inicziativa-rabotaet-ili-ne-vpolne/
- Носонова, Д. С. Специальный инвестиционный контракт: текущие проблемы и перспективы / Д. С. Носонова. // HumanProgress. — 2015. — № 1.
- Соловейчик, К. А. Государственно-частное партнерство и концессия: экономический и правовой анализ механизма привлечения инвестиций в государственный сектор. / К. А. Соловейчик, П,А,Бородина,Е Аркин. // Известия Санкт-Петербурга. — 2015. — С. 37–42.
