В статье исследованы ключевые правовые и организационные основы охраны окружающей среды на уровне муниципального образования. Актуальность темы обусловлена ростом внимания к проблемам экологии и разработки правовых инструментов охраны окружающей среды в современной России. В процессе исследования нормативных правовых актов был проанализирован объем полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, выявлены достоинства и недостатки степени вовлечения органов местного самоуправления в экологическую сферу.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, муниципальное образование охрана окружающей среды, экология, полномочия органов местного самоуправления.
The article examines the key legal and organizational foundations of environmental protection at the municipal level. The relevance of the topic is due to the growing attention to environmental problems and the development of legal instruments for environmental protection in modern Russia. In the process of studying regulatory legal acts, the scope of powers of local governments in the field of environmental protection was analyzed, and the advantages and disadvantages of the degree of involvement of local governments in the environmental sphere were identified.
Keywords: local government, local government bodies, municipal environmental protection, ecology, powers of local governments.
В настоящее время актуальной является проблема экологической безопасности государства и охраны окружающей среды. Обеспечить успешную реализацию функций, необходимых для восстановления, сохранения и поддержания благоприятного состояния окружающей среды, опираясь только на органы государственной власти, невозможно. Именно поэтому система органов местного самоуправления также должна принимать участие в вопросах решения проблем, возникающих в области охраны окружающей среды [1, с. 510].
В РФ функционирует развитая система органов местного самоуправления, что обусловлено многообразием муниципальных образований на территории государства. Органы местного самоуправления обладают определенными полномочиями, необходимыми для достижения достойного уровня жизни населения на своих территориях. Так, базовые задачи в области охраны окружающей среды, выполнение которых возложены на органы муниципальной власти, утверждаются в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», являясь базовым нормативно-правовым актом в области охраны природы, устанавливает, что охрана окружающей среды — это деятельность органов государственной власти РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, а также ответственность муниципальных органов за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях являются принципами природоохранной деятельности (ст. 7 Закона об охране окружающей среды).
Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды — это их права и обязанности по решению вопросов местного значения в природоохранной сфере. Также к ним необходимо отнести передаваемые в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды [3, с. 9].
Вопросами местного значения муниципального образования в области охраны окружающей среды являются: участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организация мероприятий по охране окружающей среды; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования; охрана, защита, сохранение и восстановление лесного фонда; осуществление муниципального экологического контроля; разработка и утверждение генеральных планов и правил землепользования, застройки; резервирование земельных участков для муниципальных нужд; создание и развитие лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения [2, с. 557].
Стоит также заметить, что согласно нормам федерального законодательства, органы местного самоуправления наделены некоторыми специальными полномочиями: инициирование организации и проведения общественной экологической экспертизы, разработка местной охраны земель, разработка определенных требований в сфере сельского хозяйства, обращения с бытовыми отходами, градостроительства и энергетики.
Природоохранные полномочия осуществляются органами местного самоуправления, прежде всего, с учетом интересов населения, а точнее в целях защиты интересов граждан при ведении на территории муниципального образования деятельности, влияющей на состояние окружающей среды [3, с. 11].
Помимо федеральных законов, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды также закрепляются в нормативных актах регионального уровня. Так, основными актами, регламентирующими деятельность в сфере охраны окружающей среды, являются целевые программы, направленные на решение наиболее значимых и проблемных вопросов в сфере экологии на территории определенного региона.
Охрана окружающей среды на местном уровне регулируется также посредством разработки, принятия и реализации муниципальных целевых программ, распорядительных документов администрации муниципальных образований и т. д. [4, с. 43].
Следует отметить, что на федеральном и на региональном уровнях экологическая составляющая деятельности органов местного самоуправления обозначена рамочно. В частности, по многим аспектам реализации полномочий органов местного самоуправления прослеживается непоследовательность и противоречивость (например, по вопросам разграничения полномочий и по вопросам делегирования). Нормы действующего законодательства, в большей степени, ориентированы на потребление природных ресурсов, а не на охрану окружающей среды. Также в действующем законодательстве имеют место дублирование норм и их противоречия, преобладает отраслевой принцип, ориентирующийся на конкретные сферы природопользования. Соответственно, правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды требует своего совершенствования [3, с. 11].
На наш взгляд, на современном этапе развития экологического законодательства в России идет поиск оптимальных вариантов разграничения полномочий между федеральной, региональной и местной властью. Так, на сегодняшний день требуется совершенствование правовой базы, регламентирующей деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, по вопросам радиационной защиты населения, деятельности заповедников, водоохраной и лесозащитной деятельности, мусороперерабатывающей деятельности и т. д.
Однако, реализация все возрастающего объема полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды требует эффективных организационных основ [4, с. 44]. Так, в структуре полномочий органов местного самоуправления следует выделить полномочия представительных, исполнительно-распорядительных, а также иных органов муниципального образования, предусмотренных уставами муниципального образования и обладающих полномочиями в сфере решения вопросов местного значения. Распределение функций между органами местного самоуправления в большинстве случаев распределяется единообразно, без учета индивидуальных особенностей различных органов и должностных лиц в каждом муниципальном образовании [3, с. 11].
Ключевую роль в охране окружающей среды на уровне местного самоуправления играет исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местная администрация). Его структура утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) органы местного самоуправления, в том числе и в сфере охраны окружающей среды. Финансовое обеспечение рассматриваемых структурных органов производится за счет собственных средств соответствующих муниципальных образований.
Процесс организации системы управления охраной окружающей среды в муниципальных образованиях также может состоять в назначении должностного лица или специалиста местной администрации — муниципального служащего, в чьи обязанности входит выполнение работы в сфере природоохранной деятельности. Также возможен вариант передачи полномочий одному из заместителей главы муниципального образования (чаще всего это происходит в муниципальных районах). В некоторых муниципальных образованиях, где проблема экологической безопасности является одной из ключевых в силу природных факторов, географического положения или предприятий, расположенных на территории муниципального образования, возможно создание совещательных органов и координационных советов по вопросам охраны окружающей среды при главах муниципальных образований [1, с. 512].
Еще одним вариантом организационных основ охраны окружающей среды в муниципальном образовании может стать создание специальных структурных подразделений (отделов, управлений, комитетов) в структуре администрации муниципального образования. Такие структурные подразделения наделяются правами юридического лица и являются муниципальными учреждениями, созданными для осуществления управленческих функций в определенной сфере.
Важность рассматриваемой сферы правовых отношений также обозначена принятым Президиумом Верховного Суда РФ 13 декабря 2023 года Обзором судебной практики по делам, связанным с обращением с твердыми коммунальными расходами (далее — ТКО). Согласно указанному акту, места для накопления ТКО должны создавать органы местного самоуправления. Так, городская администрация подала иск к компании, в котором требовала обязать ее создать места для накопления ТКО. Фирма подала встречный иск к представителям муниципальной власти. В результате суды отказали в удовлетворении иска органа муниципальной власти, заняв сторону компании. Согласно законодательству РФ, создание площадок ТКО, по общему правилу, является обязанностью органов местного самоуправления.
Кроме этого, в указанном Обзоре судебной практики, закрепляется обязанность органов местного самоуправления соблюдать права населения на экологичность их места жительства. Так, местные власти решили установить контейнерную площадку во дворе многоквартирного дома почти в 10 метрах от его стены. В данном случае, судом был установлен факт нарушения права на благоприятную окружающую среду. Итогом рассматриваемого дела стало вынесение решения не в пользу органов местного самоуправления, так как расположение контейнеров для мусора должно находиться в более чем 20 метрах от жилого дома.
Таким образом, для создания эффективной системы охраны окружающей среды необходимо сочетание всех экономических, социальных и экологических аспектов на уровне муниципальной власти. Для выполнения задач и достижения целей экологической политики требуется разработка системы эффективных правовых инструментов, в которых на первом месте стоят организационно-правовые меры, обусловленные ролью муниципального управления. Важно отметить, что обязанность обеспечения экологической безопасности несут не только государственные органы власти РФ и ее субъектов, но и органы местного самоуправления.
Литература:
- Барановская, К. С. Правовые и организационные основы охраны окружающей среды в муниципальном образовании // Аллея науки. — 2022. — № 3 (66). — С. 507–512.
- Барановская, К. С. Совершенствование механизмов участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды / К. С. Барановская // Аллея науки. — 2022. — № 3 (66). — С. 557–562.
- Грушевская, А. А. Полномочия органов местного самоуправления в области экологии в России и зарубежных странах в современном мире / А. А. Грушевская // Государство. Право, политика и экономика в условиях цифровой трансформации: сборник докладов I Всероссийской (национальной) научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. — Ростов-на-Дону, 2022. — С. 8–11.
- Левина, Л.В., Левин, А. И. Нормативно-правовое регулирование экологической безопасности органами местного самоуправления / Л. В. Левина, А. И. Левин // Духовная ситуация времени. Россия XXI век. — 2021. — № 1 (24). — С. 42–45.
- Соколова, А. И. Реализация конституционной модели местного самоуправления: развитие некоторых идей В. И. Фадеева / А. И. Соколова // Образование и право. — 2023. — № 7. — С. 44–48.
