Исследование особенностей разрешения конституционно-правовых споров о компетенции в практике конституционного суда невозможно без установления содержания понятия «конституционно-правовой спор о компетенции», выявления его основных признаков. В этой связи в работе предложено исследование понятия и видов споров о компетенции с точки зрения общей теории права, а также применительно к специфике практики конституционного суда.
Ключевые слова: конституционно-правовой спор, компетенция, спор о компетенции, конституционное правосудие.
The study of the specifics of resolving constitutional and legal disputes on competence in the practice of the constitutional court is impossible without establishing the content of the concept of «constitutional and legal dispute on competence», identifying its main features. In this regard, the paper proposes a study of the concept and types of disputes on competence from the point of view of the general theory of law, as well as in relation to the specifics of the practice of the constitutional court.
Keywords: constitutional and legal dispute, competence, competence dispute, constitutional justice .
На сегодняшний день содержание понятия «спор о компетенции» не раскрыто на законодательном уровне, а равно как и однозначно не определяется в научной среде. Подобная неопределенность может быть объяснима рядом причин.
Прежде всего, трудности в формулировании дефиниции предопределены многообразием компетенционных споров, в силу чего каждый такой спор представляет собой уникальное соединение правовых, экономических, политических, социальных, организационных (управленческих) элементов. Спор о компетенции возникает по разным поводам: относительно ее объема и характера, предметов ведения, полномочий субъекта компетенции либо всего в совокупности [1].
Таким образом, компетенционные споры весьма различны, однако, для целей настоящего исследования важна выработка общего понятия вне зависимости от процессуальной формы рассмотрения споров о компетенции, а также вне зависимости от сферы их возникновения и иных отличий.
В качестве следующей проблемы необходимо обозначить, что понятие конституционно-правового спора о компетенции является видовым по отношению к понятию «конституционно-правовой спор (конфликт)», определение которого, в свою очередь, также составляет немалую сложность и не находит единогласия в научных исследованиях.
В качестве третьей следует отметить проблему соотношения полномочий Конституционного Суда РФ по вопросу о соответствии Конституции РФ законов, а также по вопросу о разрешении споров о компетенции.
Сравнение ч. ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции РФ первоначально может привести к выводу, что предметом споров о компетенции не могут быть споры о нормотворческой компетенции, поскольку они должны рассматриваться в рамках самостоятельной процедуры определения конституционности законов и нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, т. е. в рамках процедуры ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.
При таком подходе споры о компетенции могли бы возникать при принятии теми органами государственной власти, которые перечислены в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, не нормативных, а конкретных, индивидуальных актов и решений, а также правовых действий.
В определенной степени такой подход к предмету споров о компетенции основан на Конституции РФ. Так, в п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ установлено, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
В отличие от традиционного абстрактного нормоконтроля, который возбуждается по инициативе ограниченного количества органов государственной власти и сводится к проверке соответствия федерального закона или иного нормативного акта или закона субъекта Федерации по форме или содержанию Конституции РФ, норма, заключенная в п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ограничивает проверку только тех актов субъектов РФ, которые изданы по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и к совместному ведению. Фактически это споры о компетенции в законотворческой сфере [2].
Вместе с тем содержание норм ч. 3 ст. 125 Конституции РФ не позволяет утверждать, что предметом споров о компетенции вообще не могут быть законы и нормативные акты. Именно поэтому ст. 93 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» предусматривает, что предметом спора о компетенции может быть акт или совершение действия правового характера.
Споры о компетенции могут возникать в результате применения органами государственной власти, названными в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ, компетенционных норм. Такая «правоприменительная» деятельность может иметь своим результатом как нормативные правовые решения, так и ненормативные. В частности, ненормативными актами такого рода являются ненормативные указы Президента РФ, распоряжения Правительства РФ.
В зависимости от избранного подхода к предмету споров о компетенции может быть решен вопрос о понятии «спор о компетенции». Это понятие может быть истолковано в узком и в широком смысле.
В узком смысле спор о компетенции выступает только в виде конфликта правовых норм, созданных разными органами государства в порядке реализации своей компетенции, установленной Конституцией, и имеющих один и тот же объект регулирования.
В широком смысле спор о компетенции может возникать как в связи с изданием органами государственной власти правовых норм, так и в случаях издания ими иных актов, а также совершения действий правового характера. Преимущество второго подхода состоит в возможности охватить конституционным контролем сферу издания распорядительных актов, затрагивающих полномочия органов государственной власти, перечисленных в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ.
В общем виде конституционно-правовой спор о компетенции представляет собой разногласие, противоречие между субъектами конституционно-правовых отношений по поводу компетенции. Данный вид спора сочетает в себе два элемента в неразрывном единстве: конституционно-правовой характер и компетенционные разногласия как предмет спора.
Таким образом, для формулирования дефиниции представляется необходимым выделить квалифицирующие признаки данного понятия, с одной стороны, отражающих природу конституционно-правового спора в принципе, а, с другой стороны, выделяющих особенности компетенционного спора.
Во-первых, следует отметить, что причины возникновения таких споров кроются в конфликтной природе самого принципа разделения властей и федеративных отношений, специфику конституционно-правового статуса органов, не выходящих в традиционные ветви власти (Банк России). Все это находит отражение в Конституции РФ, на основании которой компетенционные споры возникают и разрешаются.
Во-вторых, компетенционные споры имеют конституционно-правовой характер. Некоторые споры изначально являются конституционно-правовыми, поскольку их участниками являются субъекты конституционно-правовых отношений, и сам спор происходит в связи с нормами конституционного права. Вместе с тем, встречаются в практике — и гораздо чаще — споры, предметом которых является компетенция, однако конституционно-правовой характер они приобретают уже в процессе разрешения, а их субъекты, изначально действовавшие как субъекты правоотношений других отраслей, начинают выступать как субъекты конституционного права.
В-третьих, прослеживается связь компетенционных споров с правом граждан на судебную защиту своих прав, нарушенных, как правило, в результате действия или бездействия органа власти. Зачастую такая защита приобретает характер спора о компетенции:
— орган предпринял действия либо принял акты, которые по мнению противоположной стороны выходят за рамки его компетенции. Здесь возможны, как минимум, две ситуации: орган неверно истолковал собственную компетенцию либо орган реализовал полномочия, явно принадлежащие другому органу;
— орган не совершил действий, не принял акт, прямо ему предписанные нормами о его компетенции (такой вид спора встречается значительно реже).
В этом смысле необоснованно суженным представляется определение «нарушения компетенции», содержащееся в абзаце втором пункта 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации» [5]: «Под нарушением компетенции перечисленных в части 2 статьи 251 ГПК РФ лиц следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регламентироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами».
Поскольку компетенция органов власти реализуется в форме правовых актов, споры о компетенции в подавляющем большинстве случаев приобретают форму оспаривания нормативных либо ненормативных актов органов власти. Это форма проявления юридического характера таких споров. При этом речь идет об обжаловании и акта, изданного конкретным органом, и акта, устанавливающего компетенцию данного органа. Как отмечает Ж. И. Овсепян, «одной из особенностей деятельности Конституционного Суда РФ является то, что он хотя крайне редко рассматривает отнесенные к его юрисдикции дела по спорам о компетенции (...), тем не менее, довольно активно осуществляет разграничение компетенций, предметов ведения и полномочий в РФ в связи с осуществлением им проверок конституционности законов и иных нормативных актов государственных органов и должностных лиц РФ и субъектов РФ.».. [4]. Объясняется подобная ситуация во многом универсальностью (с точки зрения сфер применения) процедур обжалования правовых актов органов власти и, одновременно с этим, сложностью и специфичностью установленных процедур рассмотрения собственно споров о компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 94 ФКЗ о Конституционном Суде РФ (глава XI «Рассмотрение дел по спорам о компетенции»), рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции Российской Федерации по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов.
Еще одна особенность споров о компетенции заключается в том, что зачастую такие споры являются составной частью других споров. Их участниками могут выступать физические и юридические лица. Например, вопрос о компетенции конкретного органа может возникнуть у суда при разрешении дела, когда судья принимает решение о применении либо неприменении конкретных нормативных актов.
Конституционно-правовая составляющая компетенционных споров имеет существенное, а иногда и определяющее значение для их разрешения в судебном порядке. В Российской Федерации отнесение компетенционных споров к конституционно-правовым осуществляется на основании норм законов и решений Конституционного Суда РФ. Если в первом случае речь идет о конституционном законодательстве и относится к спорам в сферах, которые традиционно принято считать конституционно-правовыми (например, споры в рамках федеративных отношений), то Конституционный Суд РФ в ряде своих решений часто прямо указывает, что тот или иной спор имеет конституционно-правовой характер [3]. Таким образом, конституционно-правовые споры о компетенции, разрешаемые в судебном порядке, в подавляющем большинстве случаев на практике сводятся к обжалованию нормативных актов органов власти — как изданных в процессе реализации компетенции, так и устанавливающих эту компетенцию. Случаи же рассмотрения споров о компетенции как таковых (в соответствующей процессуальной форме) единичны.
Исходя из выделенных особенностей можно выделить следующее понятие: конституционно-правовой спор о компетенции — это обусловленное конфликтной природой принципа разделения властей и федеративных отношений противоречие между субъектами конституционного права по вопросам компетенции, возникающие как в связи с изданием органами государственной власти правовых норм и иных актов, а также совершения действий правового характера, имеющих или приобретающих в процессе разрешения конституционно-правовой характер, предопределяя особенности элементов его структуры и специфику разрешения.
Литература:
- Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996. С. 503.
- Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (постатейный) / Ю. А. Андреева, В. В. Балытников, Н. С. Бондарь и др.; под ред. Г. А. Гаджиева. М., 2012. С. 375.
- Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 283–0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 2.
- Овсепян Ж. И. Из опыта РФ по разрешению споров о компетенции / Конституционное правосудие: опросы теории и практики. Ереван, 2000. С. 6.
- Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 января 2003 года № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального Кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.
