Путь становления принципа разделения властей в истории России



Статья обозревает процесс становления принципа разделения властей в истории Российского государства с периода Российской Империи до Российской Федерации.

Проводится анализ законодательных источников, связанных с этим вопросом, освещаются полномочия органов власти в разные времена, препятствия в установлении принципа разделения властей.

Ключевые слова: принцип разделения властей, Российская Империя, орган, власть, СССР, государство.

На протяжении всего исторического пути человек стремился найти модель «идеального государства». Будь то Республика, Конфедерация, Абсолютная или Ограниченная монархия. В конце XX — начале XXI века основной тенденцией развития государственного устройства стал Принцип разделения властей, введённый Шарлем-Луи де Монтескьё.

Этот принцип подразумевает разделение власти на три самостоятельные, но взаимоконтролирующие друг друга ветви: законодательную, исполнительную и судебную [7]. Этот принцип реализовался во многих государствах мира и реализуется по сей день.

Становление этого принципа прослеживается и в Истории Российского государства. В разные эпохи внедрение этого принципа имело определённые препятствия на пути. Это были трудности как социально-политического (создание нормативно-правовой базы, регламентация полномочий органов, реформирование законов и т. п.), так и исторического характера (борьба с не лучшими пережитками устройства государственного аппарата времён Российской Империи и СССР). Рассмотрим, как установилось разделение властей в России, начиная от Российской Империи.

На протяжении большей части истории Имперской России принцип разделения властей не реализовывался. В политическом устройстве господствовала Абсолютная монархия, а вместе с ней и принцип совмещения в правителе всей полноты власти.

При этом политическое устройство не сводилось к единоличной власти монарха. На протяжении всего XVIII — начала XIX века, вместе с монархом существовал высший коллегиальный орган, где разрабатывались и принимались решения по важнейшим вопросам, законодательства, администрации, суда, внутренней и внешней политики. Такой орган, как правило, стоял вне обычного, строго регламентированного государственного устройства, а его члены выполняли и другие функции [8].

Петр I делил власть с Консилией министров, которая в его отсутствие управляла государством. В 1711 г. ей на смену пришел Правительствующий Сенат из девяти членов, ставший высшим законосовещательным (в отсутствие царя — высшим законодательным) органом. Он управлял администрацией и вопросами правосудия. Именно Сенат на практике воплощал принцип единения властей.

После Петра значение Сената упало. Его поочерёдно сменяли:

— Верховный тайный совет (с 1726) — высший законодательный (наряду с монархом) и исполнительный орган;

— Кабинет министров (с 1731), имевший как исполнительные, так и законосовещательные (с 1735 г. — законодательные) функции;

— Кабинет её величества (1741)

— Конференция при высочайшем дворе (1756),

— Императорский совет (1761),

— Совет при высочайшем дворе (1768).

Ярким примером также является Негласный комитет, созданный в мае 1801 года при царе Александре I. В него входили представители молодого поколения дворян, придерживавшиеся либеральных взглядов и считавшие необходимым реформировать политическое устройство Российской империи. При Александре, в качестве законосовещательного учреждения, был образован Государственный совет, который должен был стать первым законосовещательным органом империи и преобразовать Россию в ограниченную монархию [9].

Государственный совет не был представительным государственным учреждением. Его члены назначались императором из влиятельных чиновников, нередко вышедших в отставку, а министры входили в его состав по должности. Поэтому формально император не ограничил самодержавие, но при этом было создано учреждение, в котором должны были обсуждаться законы прежде, чем император их утвердит и их опубликуют в Сенате [9].

В XIX веке, с воцарением Александра I, идею разделения властей внедрял в своих работах М. М. Сперанский. В 1809 г. во «Введении к Уложению государственных законов» он, подводя итог своих исследований общественных настроений, писал:

«Нельзя основать правление на законе, есть ли одна державная власть будет и составлять закон и исполнять его.

Отсюда необходимость установлений, действующих в составлении закона и его исполнении.

Из троякого порядка государственных сил возникает троякий порядок сих установлений. Одно из них должно действовать в образовании закона, другое — в исполнении, третье — в части судной. Разум всех сих установлений может быть различен» [13].

Сперанский четко показал, что утверждение твердой законности неизбежно связано с обращением к теории разделения властей. Более того, из его рассуждений вывод: подлинное разделение властей влечет за собой ограничение самодержавной власти и ту или иную форму конституционных учреждений.

Практическое воплощение реформаторских идей Александром I и его соратниками, не отличалось последовательностью, однако, преобразовало систему государственного устройства Российской Империи. В 1810 г. в России был создан Государственный совет. Таким образом, шла организация высшего законосовещательного учреждения в России. Созданный по инициативе Александра I и по проекту Сперанского, Государственный совет внешне как бы продолжал традиции высших коллегиальных органов. Но в действительности его роль была принципиально иной. В сферу его компетенции не входили вопросы исполнительной власти и судопроизводства, в отличие от высших органов XVIII в. [8]

Попытка перестроить государственный порядок, предпринятая Николаем II в 1905–1906 гг., была вынужденной, непоследовательной и запоздалой. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» как будто бы давал основание говорить о превращении Российской Империи в конституционную монархию. Но «Основные законы» 23 апреля 1906 г. не только подтверждали священность и неприкосновенность особы царя, но и его неограниченное право в издании законов, верховном руководстве финансами, внешними отношениями, армией, в назначении высших чиновников.

Компетенцию органов законодательной (Государственная дума, Государственный совет) и исполнительной (Совет министров) власти «Основные законы» определяли достаточно туманно. В частности, важное значение имело ограничение права законодательной инициативы Государственной думы, которая могла возбуждать дела об отмене или изменении действующих и издании новых законов «за исключением основных государственных законов».

В начале XX в. кризис абсолютизма привёл к кризису российской государственности. Огромную роль здесь сыграли прежде всего социальные и национальные факторы. Нежелание самодержавной власти трезво оценивать реальность, отсутствие политических механизмов, которые могли бы снижать напряжение в обществе, равно как и экстремизм значительной части самого общества — всё это неизбежно вело страну к революции.

Исторический опыт Российской Империи XVIII—XX вв. свидетельствует о сознательном отказе верховной власти переносить принцип разделения властей на российскую систему. Тогда не было ни подлинного стремления к разделению властей, ни механизмов практической реализации. В конечном итоге всегда торжествовала предсказанная Сперанским в 1809 г. система, которая «имеет только вид закона» [8].

Уступки самодержавия в 1905 году, представляли собой первую в истории России реальную попытку ограничить власть монарха законом. Но до действительного разделения властей дело не дошло. В феврале 1917 года монархия пала, и состоялось официальное провозглашение России республикой. Специальная комиссия Временного правительства начала разрабатывать проект Конституции. Возможно, в ней мог найти отражение и принцип разделения властей. Но события октября 1917 года уничтожили Временное правительство и созданные им структуры. К власти пришли большевики.

II Всероссийский съезд Советов провозгласил в ночь с 7 на 8 ноября 1917 года переход всей полноты власти в руки Советов и положил начало тоталитарному государству [3]. Соответственно, государство, руководимое марксистами, было государством диктатуры пролетариата.

Советское государство вновь показало, что политическое устройство России снова не включит в себя принцип разделения властей. Диктаторское государство, независимо от того, о какой именно диктатуре идет речь, уже само по себе отрицает разделение властей. Такую позицию заняла и советская доктрина. Разделение властей было объявлено инструментом осуществления власти буржуазии [12].

Концепция разделения властей как выражение интересов буржуазии марксизмом отвергалась. Основоположники научного социализма видели в буржуазном государстве и его устройстве некое подобие капиталистического предприятия. А так как советское государство считалось в корне отличным от буржуазного, то разделение властей объявлялось непригодным [12].

Советская власть сформировала свой собственный подход к основам построения механизма власти в её жёсткой централизации. Первые конституционные акты Советской России провозгласили единство государственной власти и принадлежность её к представительным органам. С тех пор и в течение последующих десятилетий Советы, как представительные органы государственной власти, признавались органами, возглавляющими всю систему государственных органов [12].

Вместе с тем, в систему также входили органы государственного управления, органы суда и прокуратуры с различной компетенцией, что при проведении в жизнь принципа единства государственной власти свидетельствовало об особом разделении труда между государственными органами. Представительные органы были законодательными, правительство и органы, входившие в его систему, были исполнительными органами. Такая система закреплялась Конституциями СССР 1936 и 1977 гг., а также Конституциями РСФСР 1937 и 1978 гг.

Конституция 1977 г. исходила из широкой трактовки полномочий Верховного Совета СССР, не ограничивая их законодательной деятельностью. Именно она сосредоточила всю власть её в руках партийно-государственной верхушки, нарушая баланс властей и подменяя их функции партийными органами. Именно в этой Конституции СССР отражен действительный механизм власти в Советском государстве [4].

Согласно Конституции СССР 1977 года, все Советы депутатов, Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, краевые, областные и другие — составляли единую систему органов государственной власти.

Высшим из них являлся двухпалатный Верховный Совет СССР, состоящий из Совета Союза и Совета Национальностей. Он правомочен был решать важнейшие государственные вопросы: принятие и изменение общесоюзной Конституции, включение в состав Союза новых республик, утверждение государственных бюджетов, планов социального и экономического развития.

В перерывах между сессиями ВС СССР его функции выполнял Президиум. Повседневная управленческая деятельность осуществлялась при помощи системы государственного управления, которую возглавлял Совет министров СССР. Конституция также закрепила усилившуюся экономическую и политическую роль союзного центра за счёт соответствующих прав республик.

КПСС называлась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций» [4]. Это узаконение реальной роли партии привело к монопольному контролю партийных организаций за деятельностью предприятий и учреждений. Оно резко повышало значение партийного аппарата по всем властным уровням и превращало членство в партии, практически, в обязательное условие для любой служебной карьеры. На развитие советской власти были ориентированы новые ее черты:

— всенародное обсуждение и референдум;

— новые гражданские права на обжалование действий должностных лиц;

— судебная защита от посягательства на честь и достоинство;

— критика действий государственных и общественных организаций.

В Конституции закреплялись права на охрану здоровья, жилище; пользование достижениями культуры; на свободу творчества. Однако реализация этих прав, так же, как и свободы слова, печати, собраний, упиралась во множество действовавших законов и нормативных актов, как и прежде, осуществлялась не полностью.

Принцип разделения властей Современной России, как один из принципов организации государственной власти, был провозглашён ещё в последние годы существования СССР. 12 июня 1990 года в Декларации «О государственном суверенитете Российской Федерации» [2]. Затем принцип получил законодательное закрепление в Конституции РФ: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» [1].

В системе законодательной власти используется довольно жёсткая юридическая процедура законодательного процесса, регламентирующая основные его стадии: законодательную инициативу, обсуждение законопроекта, принятие закона и его публикацию.

В системе противовесов важную роль призван играть Президент, который имеет право применить отлагательное вето при поспешных решениях законодателя, назначить при необходимости досрочные выборы. Деятельность Конституционного Суда можно также считать сдерживающей, так как он имеет право блокировать все антиконституционные акты. Законодатель в своих действиях ограничивается временными рамками, самими принципами права, Конституцией, другими юридическими и демократическими нормами и институтами.

В системе исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества и делегированного законодательства. Сюда же можно отнести установленные в законе определенные сроки президентской власти, вотум недоверия правительству, импичмент, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур, заниматься коммерческой деятельностью.

В системе судебной власти тоже есть своё право ограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в его гарантиях, принципах: презумпции невиновности, праве на защиту, равенстве граждан перед законом и судом, гласности и состязательности процесса, отводе судьи и т. д. [10].

В Российской Федерации принцип разделения властей становится жизнеспособным. Он ещё и обставляется системой сдерживания властей. Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. Так они ограничивают друг друга.

Такая схема взаимоотношений часто называется системой «сдержек и противовесов». Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве. Подобная система устраняет, всякую почву для узурпации полномочий одной власти другой и обеспечивает нормальное функционирование органов государства [11].

Система органов государственной власти России двухуровневая и состоит из федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. На первом уровне в РФ носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное Собрание.

Исполнительной властью наделено Правительство РФ. Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства [10].

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Примеры:

— Законодательная власть: государственные советы, государственные собрания, законодательные собрания, Московская городская Дума, Санкт-Петербургское городское собрание и др.

— Исполнительная власть: губернаторы, главы администрации, правительства, министерства, администрации, департаменты и др.

Судебную власть осуществляют только суды. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Федеральные суды. При этом принципы формирования федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ едины и основаны на требованиях части 3 статьи 5 Конституции РФ [1].

Президент РФ, являясь главой государства, не относится ни к одной из трёх ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент РФ обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти — законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Еще одним важным конституционным принципом является принцип разграничения полномочий между Федеральными органами и Органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение может осуществляться двумя способами: конституционным (этот способ считается универсальным) и договорным, т. е. посредством заключения Федеративного или иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Таким образом, согласно Конституции, разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное взаимное её уравновешивание, при котором ни одна из трёх властей не может ущемить или подчинить себе другие и вынуждена действовать в условиях взаимопонимания и сотрудничества.

Можно сказать, что Современная Россия смогла воплотить в своём политическом устройстве этот основной принцип для эффективного функционирования государственного аппарата и установления демократического государства. Но всё же ещё есть определенные моменты, над которыми стоит работать и реализовывать на практике.

Литература:

1. Конституция РФ//Российская газета — Федеральный выпуск № 144
2. Декларация СНД РСФСР от 12.06.1990 N 22–1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»
3. Декрет Второго Всероссийского съезда Советов об образовании Рабочего и Крестьянского правительства // «Правда» — № 171
4. Конституция (основной закон) Союза Советских Социалистических Республик: Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года. — М.: Политиздат, 1977.
5. Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка»
6. Высочайше утвержденные Основные государственные законы 23 апреля 1906 г.
7. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993 г.
8. М. Н. Марченко. Разделение властей: Учеб. пособие. — 2-е изд., перераб.и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко — М.: Изд-во МГУ: Юрайт-Издат,2004. — 428 с.. 2004.
9. Миронов Б. Н. Социальная история России периода империи (XVIII—начало XX в.): В 2 т.—3-е изд., испр., доп. — СПб.: «Дмитрий Буланин».
10. Угрюмова М. В. Современная организация государственных учреждений России: Учебно-методическое пособие. — Нижневартовск: Изд-во Нижневарт. гуманит. ун-та, 2008. — 234 с.
11. Евзоров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России Общественная наука и современность № 1, 1999.
12. Бялт В. С., Демидов В. А. Разделение властей в истории политико-правовой мысли России.
13. Сперанский М. М. Введение к уложению государственных законов. — im Werden-Verlag, 2001–40 с.
14. Краснов Ю. К. Принцип разделения властей в России: теория и практика/Ю. К. Краснов//Право и управление. XXI век. — 2005. — № 1.
15. Гранкин И. В. Парламент России. — М., 1999. — 223 с.
16. Чиркин В. Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России// История становления и современное состояние исполнительной власти в России. — М.: Новая правовая культура, 2003.