В статье рассматривается сущность общественного контроля и факторы влияющие на него. Автор рассматривает особенности правового регулирование общественного контроля, особое внимание уделено формам общественного контроля. В научной статье выделены отличительные особенности государственного экологического надзора и производственного экологического контроля. В заключении автор говорит о необходимости введения института общественных инспекторов в области охраны окружающей среды для надлежащего общественного контроля.
Ключевые слова: общественный контроль, государственный экологический надзор, производственный экологический контроль, общественность, охрана окружающей среды.
The article examines the essence of public control and the factors influencing it. The author examines the features of the legal regulation of public control, special attention is paid to the forms of public control. The scientific article highlights the distinctive features of state environmental supervision and industrial environmental control. In conclusion, the author speaks about the need to introduce the institution of public inspectors in the field of environmental protection for proper public control.
Keywords: public control, state environmental supervision, industrial environmental control, public, environmental protection.
Общественный экологический контроль представляет собой важную форму участия граждан и организаций в управлении охраной окружающей среды и природопользованием, являясь институтом гражданского общества. Данный контроль обусловлен двумя основными факторами. Во-первых, значимостью природных ресурсов, так как вопросы экологии жизненно важны для граждан. Следовательно, можно сделать вывод о том, что эффективность природоохранного законодательства, направленная на защиту окружающей среды и природопользования, связана с реализацией экологических интересов граждан.
Во-вторых, принцип 10 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, принятой на конференции ООН в 1992 году, подчёркивает, что участие всех заинтересованных граждан в общественном контроле является наиболее эффективным способом решения экологических проблем.
Таким образом, общественный экологический контроль считается неотъемлемой частью гражданского общества и играет важную роль в защите экологических интересов и обеспечении устойчивого развития. На национальном уровне обеспечивается доступ граждан к сведениям о состоянии окружающей среды, происходит участие граждан в процессе принятия решений, обеспечивается информированность населения и возможность использования правовых процедур для защиты своих экологических интересов.
Конституция Российской Федерации подчёркивает демократическую основу российского государства и обязанность государства создавать правовые механизмы для участия граждан и их объединений в управлении делами государства, включая экологическую сферу [1].
Участие общественности в управлении охраной окружающей среды не только обеспечивает защиту экологических интересов граждан, но также повышает эффективность работы государства в этой области и ответственность власти перед обществом. Также это способствует повышению экологической ответственности бизнес структур при принятии экологически значимых решений и осуществлении деятельности, воздействующей на окружающую среду. Таким образом, участие общественности играет важную роль в обеспечении эффективности управления охраной окружающей среды. Согласно федеральному закону от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», общественный контроль в сфере охраны окружающей среды проводится для защиты любого гражданина на благоприятную окружающую среду и недопущения каких-либо нарушений в природоохранной области [2].
Формы экологического контроля разные, среди них следует выделить: общественные слушания, парламентские слушания, референдумы, общественную экологическую экспертизу, обращения в СМИ, а также направление жалоб, заявлений и исков в правоохранительные органы и суды.
Важную роль имеют публичные слушания, на которых могут быть рассмотрены важные вопросы, касающиеся экологической безопасности. К примеру, вопросы об экологической безопасности строительства производственных предприятий. Важной формой экологического контроля является обращения граждан, общественных организаций в органы государственной и муниципальной власти, которые могут содержать не только жалобы о нарушении экономических прав или заявления о предоставлении сведений об охране окружающей среды, но и предложения об улучшении природоохранной функции, выполняемой государством.
Таким образом, общественный экологический контроль предоставляет гражданам и их объединениям возможность активного участия в процессе охраны окружающей среды, защиты их экологических интересов и принятия решений, связанных с экологической безопасностью и устойчивым развитием. О. Л. Дубовик подчёркивает, что общественный экологический контроль может проявляться в форме общественных слушаний, парламентских слушаний, референдумов, общественной экологической экспертизы, обращений в СМИ, а также через направление жалоб, заявлений и исков в правоохранительные органы и суды [3, с.40].
В свою очередь, М. И. Васильева относит к области общественного экологического контроля обращения граждан, общественных организаций в государственные и муниципальные органы с заявлениями, жалобами, предложениями, запросами на экологическую информацию, а также публичные обсуждения отдельных аспектов безопасного функционирования предприятий, иных производственных объектов. Автор отмечает, что существуют также формализованные способы участия общественности в принятии экологически значимых решений, такие как референдумы, общественные слушания, касающиеся степени оценки возможного вреда предприятий в окружающую среду, публичные слушания, проводимые по поводу осуществления градостроительной деятельности, участие общественности в проведении государственной экологической экспертизы. Кроме того, граждане и их объединения могут участвовать в деятельности консультативных, экспертных и наблюдательных организаций, создаваемых при органах власти, а также в природоохранительной работе Общественной палаты РФ [4, с. 46].
Таким образом, общественный экологический контроль предоставляет собой различные способы участия общественности в охране окружающей среды, включая публичные обсуждения, обращения к органам государственной власти, другие процедуры участия в деятельности консультативных и экспертных органов.
В настоящее время в законодательстве указаны различные формы экологического контроля. Первой формой выступает оказание содействия гражданами надзорным органам в области охраны окружающей среды и их участие как общественных инспекторов в охране и защиты природных ресурсов. Второй формой является принятие участия граждан, общественности в обсуждении проектов законов, посвящённых экологическим правам и интересам субъектов. Общественный экологический контроль характеризуется своим субъектным составом, в который входят граждане, общественные объединения и другие организации.
Следует рассмотреть отличительные особенности государственного экологического надзора и производственного экологического контроля. Так, общественный контроль является добровольным и происходит по инициативе граждан и общественных организаций, он основан на правовых полномочиях, предоставленных законодательством. Общественный экологический контроль охватывает широкий спектр деятельности. В то время как производственный экологический контроль применяется для контроля за деятельностью определённых видов юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Общественный экологический контроль применяется к экологически значимой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц и простых граждан. Перечень субъектов, в отношении которых осуществляется общественный экологический контроль, совпадает со сферой действия государственного экологического надзора. Однако следует отметить, что контроль, проводимый гражданами и общественными объединениями, имеет отличие от надзорной деятельности исполнительных органов власти, поскольку органы общественного контроля не имеют государственных полномочий.
Следовательно, данное ограничение, во-первых, существенно ограничивает полномочия контролировать законность поведения субъектов, вступающих в экологические правоотношения.
К примеру, органы общественного контроля не имеют право свободно входить на территорию производственного предприятия или требовать необходимые документы у граждан и юридических лиц с целью проведения проверочных действия, осматривать территории зданий, очистные сооружения, используемые в деятельности.
Во-вторых, органы общественного контроля не имеют права применять к природопользователями принудительные меры по соблюдению законов (выдавать предписания об устранении нарушений, привлекать к юридической ответственности). Следовательно, результаты общественного экологического контроля весьма специфичны, так как являются необязательными для исполнения природопользователями. Поэтому для того, чтобы возник юридический механизм правовых последствий от проведения общественного контроля, нужно применять организационно-административные механизмы.
К ним следует отнести направление сведений органам государства об имеющихся случаях нарушения природоохранного законодательства, направление экспертных заключений общественной экологической экспертизы в уполномоченные органы власти, а в некоторых случаях необходимо обратиться с исковым заявлением в суд. Следует указать, что существующие ограниченные возможности у граждан и представителей общественности по инициированию и производству общественного экологического контроля обусловлены определёнными причинами.
Например, для организации проверочных действий на соответствие деятельности организации законодательным экологическим требованиям необходимы специальные знания в области природоохранной деятельности или прохождение профессиональной подготовки.
Правильно полагает М. И. Васильева, считая, что общественный экологический контроль имеет плохо регулируемый характер [4, с. 51]. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» не чётко указывает все формы осуществления общественного экологического контроля и полномочия граждан, общественных объединений и других некоммерческих организаций при его осуществлении. Для получения информации о них необходимо обращаться к другим статьям анализируемого закона или смотреть иные законодательные акты.
Однако существует исключение, если посмотреть статью 68 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в которой упоминается участие граждан в содействии органам государственного надзора в природоохранной деятельности в качестве общественных инспекторов по защите окружающей среды и определяются их права. Таким образом, неполное правовое регулирование форм общественного экологического контроля, содержащихся в Федеральном законе от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» выступает пробелом в российском законодательстве, влекущим серьёзные нежелательные последствия [5, с. 328].
По крайней мере, это означает, что общественность, зачастую имеющая ограниченные правовые знания, в том числе в области экологического права, не осознает свои правовые возможности влиять на природоохранную деятельность государственных и муниципальных органов, природопользователей и вынесенные ими публичные решения.
В научной литературе существует интересная точка зрения, согласно которой правовое регулирование общественного экологического контроля может существенно сузить его рамки и возможности, а также отнести контроль исключительно к полномочиям органов власти, что может привести к тому, что граждане не буду заниматься общественной деятельностью [6, с. 55].
В определённой степени такой риск оправдан. Однако, деятельность гражданского общества, включая общественный экологический контроль, не может существовать в отрыве от органов власти. Институты гражданского общества действуют в соответствии с законом и не должны нарушать права и интересы других субъектов и установленный правовой порядок, при этом обеспечивая интересы определённых субъектов. Представляется, что общественные организации в отстаивании своих интересов и защите потребностей вынуждены взаимодействовать с государственными органами. Основная же цель демократического государства состоит в создании нужных условий для формирования институтов гражданского общества и защиты интересов всех граждан, включая природоохранную сферу.
Важнейшей задачей общественного экологического контроля выступает оказание содействие государственным органам по защите окружающей среды. Институты гражданского общества ждут от органов власти принятие важных публичных решений, посвящённых разрешению экологических проблем. Однако, эффективность достигается только при активном участии граждан [7, с. 149].
Следовательно, позитивно надлежит смотреть на введение в нормы экологического законодательства института общественных инспекторов в области охраны окружающей среды. Они имеют право фиксировать нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, использовать фото и видеозаписи, направлять материалы в органы государственного надзора и принимать меры по сохранению вещественных доказательств, свидетельствующих о совершении экологических правонарушений.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) с учётом поправок, внесённых Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 7-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 6-ФКЗ, от 4 октября 2022 г. № 5-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. — 1993. — 25.12. — № 102.
- Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ: в ред. от 25 декабря 2023 г. № 683-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 2. — Ст. 133.
- Дубовик О. Л. Экологическое право: учеб. 3-изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2010. — 456 с.
- Васильева, М. И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование: комментарии к законодательству. — Москва: Наука, 1999. –129 с.
- Соколова Т. Д. Субъекты общественного контроля в России: особенности функционирования // Социально-гуманитарные науки. — 2017. — № 5. — С.328–335.
- Чхутиашвили Л. В. Общественный экологический контроль: проблемы и перспективы // Правовая информатика. — 2020. — № 4. — С. 55–58.
- Яичникова Ю. С. К вопросу о субъектах общественного контроля // Марийский юридический вестник. — 2020. — № 1(12). — С.149–150.
