В статье автор исследует полномочия прокурора по надзору за исполнением законов при производстве дознания.
Ключевые слова: дознание, прокурорский надзор, прокурор, полномочия.
Для определения характера полномочий прокурора в отношении органов дознания необходимо исходить из функций, которые на него возлагаются. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ): «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия» [1]. Следовательно, законом на прокурора возлагается две функции: функция уголовного преследования и функция прокурорского надзора.
Вместе с тем, анализ уголовно-процессуальных норм позволяет сделать вывод о том, что полномочия прокурора в отношении органов дознания носят руководящий характер. В отношении следственных органов данные полномочия были переданы руководителю следственных органов в результате реформы 2007 года.
Сохранение руководящей роли прокурора по отношению к органам дознания имеет как исторические, так и практические предпосылки.
Еще со времен действия Устава уголовного судопроизводства 1864 года дознание находилось в процессуальном подчинении прокурора, в то время как следствие — нет. Но тогда и различия между дознанием и следствием были существенными: дознание было лишь начальным этапом производства по уголовному делу, результаты работы полиции по общему правилу не приводили к формированию доказательственной базы. Сейчас же положение существенно иное. Дознание проводится по тем делам, по которым проведение предварительного следствия необязательно. Исходя из этого возникает вопрос, почему существует такая дифференциация полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования?
В первую очередь это связано с тем, что расследование преступлений не является единственной компетенцией органов дознания, они также осуществляют оперативно-розыскную и административную деятельность. Кроме того, к расследованию преступлений в форме дознания могут привлекаться должностные лица, которые на постоянной основе данной деятельностью не занимаются. Следовательно, широкий круг полномочий прокурора обусловлен функциональным назначением и задачами, стоящими перед органами дознания.
Еще одно объяснение такого положения прокурора по отношению к дознанию заключается в том, что начальники подразделений дознания и начальники органов дознания заинтересованы в высоких ведомственных показателях, данная ситуация не исключает вероятность снижения эффективности контроля с их стороны за соблюдением законности. Прокурор же не имеет прямой заинтересованности в высоких ведомственных показателях, а значит, реализуя свои полномочия, он выступает гарантом соблюдения законности и прав личности. Кроме того, занимая руководящую роль, прокурор повышает качество расследования, так как в дальнейшем именно он будет поддерживать государственное обвинение в суде.
Термин «процессуальное руководство» в УПК РФ отсутствует. Однако споры о его толковании имели место еще в период действия УПК РСФСР 1960 г. C. И. Ожегов определял, что «руководить» значит направлять чью-то деятельность [2]. Профессор А. М. Ларин считал, что «процессуальное руководство заключается в направлении предварительного расследования, даче указаний, предъявлении обязывающих требований, вынесении постановлений, определении правового статуса конкретных лиц, их вызове для участия в следственных действиях и т. д». [3].
Таким образом, применительно к органам прокуратуры процессуальное руководство дознанием означает направление расследования, заключающееся в даче указаний совершать те или иные процессуальные действия, принимать определенные процессуальные решения и правильно квалифицировать уголовно-наказуемое деяние в целях реализации законности и достижения целей уголовного судопроизводства.
Как отмечает К. А. Рыгалов, сущность процессуального руководства расследованием преступлений заключается в том, что оно «предполагает наличие по отношению к руководимым субъектам властных полномочий; надзор же за соблюдением законов по отношению к поднадзорным субъектам подразумевает их отсутствие» [4]. Среди таких полномочий прокурора можно выделить следующие: прокурор дает дознавателю письменные указания, обязательные для исполнения, тем самым влияет на ход расследования, организацию работы дознавателя. Также прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; в соответствии с ч. 4 ст. 20 УПК РФ только с согласия прокурора дознаватель вправе возбуждать дела частного обвинения; прокурор разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также самоотводы; утверждает постановления дознавателя о прекращении уголовного дела; продлевает срок дознания; отменяет незаконные и необоснованные постановления дознавателя и т. д.
Таким образом, дознаватель полностью подчиняется прокурору, он обязан согласовывать с прокурором любое значимое процессуальное действие и решение, он в обязательном порядке выполняет все указания прокурора, обязан уведомлять последнего о большинстве принятых процессуальных решений. Именно в таком подчинении и заключается суть процессуального руководства дознанием со стороны прокурора.
Проведя анализ полномочий прокурора в отношении органов дознания можно сделать вывод, что, реализуя свои полномочия, он осуществляет «опосредованное уголовное преследование в форме процессуального руководства». Опосредованное уголовное преследование предполагает воздействие на изобличение виновного лица путем дачи дознавателю указаний, отмены его незаконных или необоснованных постановлений и другими способами, предусмотренными законом.
В свою очередь, необходимо обратить внимание, что часть полномочий, предоставленных прокурору в отношении органов дознания, вторгается в сферу ведомственного процессуального контроля.
Разграничивая ведомственный контроль и надзор, А. В. Спирин верно отмечает, что «контроль — неотъемлемая функция и одна из стадий управления. Поэтому органы контроля осуществляют свои функции и полномочия в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях — в отношении не подчиненных объектов, органы надзора — всегда в отношении тех объектов, которые им организационно не подчинены. Надзорные органы не выполняют непосредственно управленческих функций» [5]. Кроме того, как уже отмечалось ранее, процессуальный контроль предполагает наличие властных полномочий, в то время как надзор характеризуется их отсутствием. Еще одним отличительным признаком ведомственного контроля является его сфера действия. Органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, оценивая в том числе целесообразность и эффективность принятых актов и совершенных действий, предъявляя требования и выдвигая предложения по корректировке норм и целей управления, вмешиваясь в деятельность подконтрольного объекта. Целью деятельности органов надзора является обеспечение режима законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждения, вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора при этом не происходит.
Рассмотрев отличительные черты ведомственного процессуального контроля и прокурорского надзора, можно сделать вывод, что в сфере дознания существует двойной контроль: со стороны начальника подразделения дознания и прокурора. Наличие у прокурора контрольных полномочий, на наш взгляд, положительно сказывается на качестве расследования, так как именно прокурор признан процессуальным гарантом защиты прав и законных интересов привлекаемого к ответственности лица. На прокурора возложена обязанность утверждения по уголовному делу окончательного решения. А вторжение полномочий прокурора в сферу ведомственного процессуального контроля является целесообразным и не противоречит действующему законодательству, так как законодатель четко определил предмет прокурорского надзора в отношении органов дознания, что задает строгие рамки вмешательства прокурора в процессуальную деятельность дознания.
Литература:
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ): с посл. изм. и доп. // Справочная правовая система «Консультант».
- Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь рус. яз. 2-е изд., с испр. и доп. — М., 1995, C. 676.
- Ларин А. М. Функция процессуального руководства и прокурорский надзор в стадии предварительного следствия // Развитие и совершенствование уголовно-процессуальной формы. — Воронеж, 1979. С. 77.
- Рыгалов К. А. Процессуальное руководство предварительным расследованием в деятельности прокурора // Вестник Саратовской государственной юридической академии. — 2017. — № 3. — С. 197.
- Спирин А. В. О теоретических основах разграничения прокурорского надзора и процессуального (ведомственного) контроля в досудебных стадиях уголовного судопроизводства // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2016. № 1. С. 56.
