Являясь отражением определённых специфик правового регулирования, парламентские слушания выделяются как одна из ключевых организационно-правовых форм работы законодательного органа государственной власти, причём именно их отличительные черты обуславливают целесообразность рассмотрения их в качестве автономного правового института. В рамках конституционного права Российской Федерации эти процедуры занимают свою уникальную нишу из-за организационного и процессуального обособления, обусловленного их специальным назначением в системе государственной власти [4, c. 67].
Такое положение дел создаёт предпосылки для образования и развития российского парламентского права как самостоятельной отрасли, при этом оно свидетельствует о необходимости разработки целостной концепции, способной учесть как организационные, так и процессуальные взаимоотношения, присущие исключительно парламентской деятельности.
Вследствие этого актуализация парламентского права в научном и практическом контекстах становится задачей первоочередной важности.
Примечательно, что основная функция, которая возлагается на парламентское право, заключается в трансформации означенных принципов парламентаризма в функциональную систему норм и правил, гарантирующих всеобъемлющую юридическую поддержку деятельности законодательного органа. Подобное правовое регулирование обязательно требует индивидуализации, особенно в сфере проведения парламентских слушаний, ввиду их отличительных особенностей от других форм работы парламента, таких как заседания, комитетская и комиссионная деятельность, круглые столы и прочие события, имеющие различие в организационно-правовом контексте [4, c. 69].
Отталкиваясь от вышеупомянутых особенностей размежевания деятельности законодательной власти, можно заключить, что эффективное функционирование парламента невозможно без тщательно выстроенной правовой основы, призванной служить краеугольным камнем для укрепления демократических начал и принципов государственной власти на всех уровнях.
Верховный законодательный орган Российской Федерации должен обладать возможностью вести диалог с гражданами на основе уважения и компетентности, через признанные авторитетными каналы общения. С учётом этого подразумевается, что парламентские слушания, в качестве уникального организационно-правового механизма, могут служить эффективным инструментом для синхронизации настроений и точек зрения общественности с регулирующими процессами. Данная форма активности требует нормативного закрепления для обеспечения своей правовой определённости и функциональной выполнимости в контексте взаимодействия государства и общества. Следовательно, регулятивное оформление парламентских слушаний является существенным условием для поддержания их статуса как эффективного инструмента в арсенале законодательной практики.
Анализ правовых норм, регламентирующих парламентские слушания на всех уровнях власти, обнаружил значительные недостатки. Неполное определение правового статуса делает Федеральное собрание уязвимым в части регулирования его функционирования. Пробелы включают такие элементы, как определение понятий, назначения, роли, стройности и процедур проведения слушаний. Законодательная база субъектов РФ выглядит более цельной, однако дисгармония основ и принципов вызывает разночтения и недостатки регулирования во многих регионах, иногда приводя к дублированию либо отсутствию правил в общественной сфере.
Координация различных уровней правового регламента крайне недостаточна, что порождает путаницу между организационными форматами работы законодательной власти и препятствует выполнению её задач. Отсутствует чёткая иерархия, отражающая сущность, характеристики и категории слушаний.
Также заметен недоохват законодательством определённых задач и функций парламентских слушаний, предметов рассмотрения, что уменьшает их влияние на достижение целей правотворческого органа.
К тому же, игнорирование необходимости исполнения, реализации заявлений, вытекающих из результатов слушаний, и неопределённость в отношении ответственности за пренебрежение рекомендациями сводят организационную форму слушаний к уровню простого общественного собрания. Это негативно отражается на статусе формы как ключевого механизма действия законодательных органов, ибо обязанность законного выполнения решений носит фундаментальный характер для эффективности их работы [6].
Активизация функций законодательных органов, избираемых через всеобщее голосование и отражающих предпочтения разнообразных слоёв избирателей, рассматривается как ключевой фактор в продвижении демократических начал в Российском государстве, по мнению ряда конституционалистов. Существует явная потребность в заполнении пробелов в этой сфере и разработке законопроекта, устанавливающего нормативную базу для понятия и сущности парламентских слушаний, включая их виды и процессуальные аспекты, которые являются одной из форм деятельности законодательного органа в РФ. Это действие станет отражением конструктивного тренда укрепления законодательной основы для определения статуса парламентских слушаний и заложит основу для эффективности их проведения, способствующей решению вопросов, входящих в компетенцию и задачи законодательного органа. Учитывая текущие политические реалии и опыт функционирования законодательной власти, законодательное утверждение такого порядка призвано стать воплощением положительного изменения в государственно-правовом развитии.
Согласно утверждениям С. А. Авакьяна, «парламент Российской Федерации обладает ключевым статусом в контексте гарантий прав и свобод граждан. Путём детального анализа статьи 2 и статей второй главы Конституции РФ, можно прийти к выводу о возложенной на него миссии экспонента воли российского многонационального народа, который стоит у истоков суверенитета и является единым источником властных полномочий в государстве. Необходимость синхронизации правового статуса и норм, управляющих процедурами органов законодательной власти, особенно когда дело касается проведения слушаний с участием различных субъектов, включая представителей других ветвей власти, переосмысливается как призыв к разработке целенаправленного федерального законодательства. Такой закон бы предложил механизмы для закрепления правовых основ эффективного и своевременного применения выводов, полученных в ходе слушаний» [1].
В заявленном к рассмотрению проекте федерального закона «О парламентских слушаниях» заложены интересы не только упорядочения определённых граней регламента действий законодательного органа, но и нивелирования недостатков в законодательной базе, преследующей цель осуществления полномочий указанного органа. С учётом этого, принятие названного федерального закона становится инструментом, призванным заметно поднять статус и актуальность парламентских слушаний, обозначав их как одну из принципиальных организационно-правовых форм работы законодательной власти.
Специализированный закон, регламентирующий парламентские слушания, преобразит подход к разработке решений законодательных органов, углубляя профессиональную проницательность и повышая результативность в условиях меняющейся политико-социально-экономической среды. Изменения в законодательстве обеспечат более активное участие депутатского корпуса, позволят установить транспарентность и доказательную базу для законопроектов. Обоснованность такого закона подтверждается мнениями экспертов в области конституционного права и практикующих парламентариев.
Закон должен предусмотреть чёткое определение или — по-другому — концептуализацию терминологии, основных функций и полномочий, связанных с проведением парламентских слушаний. В круг этих основополагающих вопросов входят цели и ключевые принципы проведения слушаний, предмет рассмотрения и правовое значение вытекающих из них решений и документов. Эти вопросы требуют законодательного вмешательства в урегулирование, а не исполнения в виде подзаконных регламентирующих документов.
Установление правовых рамок для проведения парламентских слушаний способствует регулированию и структурированию всех искомых вопросов, подлежащих рассмотрению. Обоснование данной практики должно включать в себя научные трактаты конституционалистов, как, например, доктрины С. Н. Братановского, который трактует парламентские слушания «как платформу для озвучивания мнений представителей законодательной власти, общественных организаций и специалистов по вопросам, находящимся в ведении парламента, по определённым законопроектам или темам, что эффективно отражает цели и функциональные обязанности парламентских слушаний, являющихся правовой формой организации деятельности в законотворчестве Российской Федерации» [3, c. 90].
Категории вопросов для регламентации разделяются в соответствии с ключевыми задачами законодательства: регулированием, надзором и предоставлением представительства. Необходимо учитывать, что такой список не является полным, в особенности при учёте представительной роли законодательной власти в её общем контексте.
В регулировании деятельности представительных органов власти наличествует инновация, заключающаяся в детализации слушаний на уровне межпарламентского взаимодействия. Осуществление совместных заседаний двухпалатных систем парламентов имеет закреплённые конституционные основания для определённого круга вопросов согласно части третьей статьи 100 Конституции РФ. Однако механизмы проведения совместных слушаний остаются вне рамок уставных и регламентных регуляций, что открывает простор для законодательного усовершенствования процесса реализации межпарламентских связей. Продуктивным решением будет законодательное установление возможности проведения подобных слушаний с целью всеобъемлющей обработки социально-экономических и политических вопросов на муниципальном, региональном и федеральном уровне [3, c. 92].
С момента определения основ парламентского аудирования нормативные законы отсекают области своего действия от сходных форм проверки вопросов компетенции законодательного органа. Текущая неопределённость регламентов и дисперсность норм создают преграды для целостности функционирования представительской деятельности, приводя к формальности установленных процедур. Презумпция закрепления целей парламентских слушаний лежит в поле повышения авторитета самой деятельности и в продвижении разграничения её форм в отношении других представительских механизмов.
Учитывая функции и структуру парламента, законодательное обоснование его форм деятельности коренится в правовой природе и основных принципах организации. Особенности парламентских слушаний вытекают из тематической направленности и уникальной организационно-правовой структуры, обвязываясь общими обязанностями законодательного органа. Нормы, регулирующие проведение слушаний в правовом поле Российской Федерации и её субъектов, недостаточно чётки и зачастую либо рассеяны по тексту законодательства, либо полностью отсутствуют, что подрывает эффективность и статус использования таковой формы организационной деятельности [5, c. 18].
Процесс законодательного урегулирования вопросов, затрагиваемых в ходе совместных слушаний, изначально зиждется на невозможности разрешения дискуссий исключительно с помощью внутренних актов или регламентов участвующих органов. Обсуждаемый спектр тем может охватывать социально-экономические аспекты, важные для регионов, позволяя органам власти максимально эффективно обсудить общественно-политическую конъюнктуру и прочие ключевые вопросы. Инициирование таковых мероприятий может осуществляться депутатами, законодательными органами, их структурными подразделениями в результате проведения консультаций. Также на слушания должны выноситься предложения по договорам, созданию двух- и многосторонних программ устойчивого развития, имеющих целью укрепление межпарламентских связей и достижение взаимопонимания между сторонами.
Постановления, принимаемые участвующими законодательными органами, служат юридической подоплёкой для инициирования и проведения коллективных слушаний. Не только их принятие, но и законодательная канонизация обязанности публикации итогов слушаний способны служить важным критерием для дальнейших процедур на пленарных заседаниях. Условием утверждения итогов совместных слушаний выступает их поддержка большинством голосов в том законодательном органе, которому будет отдано предпочтение участниками слушаний..
Такое решительное действие предоставляет рекомендациям из совместных слушаний статус основополагающего акта, открывающего путь для их обязательного последующего внедрения на уровне государственных органов. Это, в свою очередь, повышает роль каких-либо рекомендаций, рассматриваемых в контексте двусторонних и многосторонних межпарламентских коммуникаций.
Регламентация проведения слушаний законодательными органами описывается как всеобъемлющая, однако её усовершенствование представляется необходимым в нескольких аспектах. Первостепенно закрепление прав и обязанностей целого спектра субъектов, способствующих инициированию слушаний, что становится гарантом равноправия различных организаций и инициативных коллективов народного представительства в контексте реализации их законных прав. Соответственно, допускается всестороннее введение принципа демократии через основополагающее участие в законодательном процессе [5, c. 19].
Следующим шагом подразумевается оглашение данных о предстоящих слушаниях в информационных каналах для обеспечения информированности заинтересованных сторон. Подобная норма включает персональное уведомление должностных лиц о неотложной надобности их присутствия, что в свою очередь будет лучше соответствовать информационной и аналитической функции данного события.
Дополнительно предполагается внесение норм, определяющих полномочия рабочих групп, ответственных за сбор данных к будущим собраниям. Обязательное исполнение требований, устанавливаемых этими группами, обладающими соответствующими полномочиями, повысит уровень подготовки и потенциал полноценного проведения слушаний на основе подлинных и верифицированных фактов.
Наконец, согласно текущему состоянию практик проведения слушаний, вырисовывается унифицированная схема по примеру регламентов Федерального собрания РФ. Отсутствие регулирования этой процедуры в некоторых субъектах РФ вызывает озабоченность в отношении эффективности подобной организационно-правовой формы. Констатируется потребность в ликвидации таких пробелов для повышения качества проведения данных мероприятий [2, c. 112].
В рамках юридического процесса проведения слушаний весьма высока целесообразность законодательного закрепления последовательности юридических значимых действий. Явные отличия получают слушания от других видов деятельности законодательных структур, отсутствующих в утверждённой процедуре, благодаря институционализации через введение строгой последовательности действий. Можно предложить следующий порядок проведения слушаний:
1. Краткая информация председательствующего на парламентских слушаниях. Председательство на парламентских слушаниях, как обычно, осуществляется членом комитета, обладающим статусом председателя или его заместителя, назначенного в этом качестве законодательным советом. На подобное назначение могут повлиять важность и суть обсуждаемой темы, процедура проведения данного мероприятия, а также сведения об организаторах и специально приглашённых лицах, которым предоставляются возможности возглавить отдельные сессии. Внедрение нормы, которая предписывает обязательно уведомлять участников о представителях государственной власти, приглашённых на слушание и без уважительной причины отсутствующих на мероприятии, является важным шагом для повышения значимости и эффективности дискуссий. Данное условие предусматривает введение элемента моральной ответственности для должностных лиц, пренебрегающих своими обязанностями по участию в парламентских слушаниях.
2. Основной доклад, вопросы к докладчику. Член ответственного комитета, как правило, осуществляет доклад о вопросах, подлежащих рассмотрению. В контексте углубления дискуссии имеет смысл делегировать подготовку основного доклада лицам, занимающим посты в структурах государственного управления, или экспертам, знания которых тесно связаны с предметом слушаний. Данное нововведение предотвратит превращение слушаний в формалистическую рутину, содействуя содержательному диалогу. Не подлежит применению указанное исключение при анализе законопроектов. На слушаниях по законопроекту подготовка основного доклада остаётся прерогативой комитета, выполняющего обдуманную проработку данного документа и его представление для заключительного обсуждения на пленарном заседании. Таким образом, представлять материал с полным раскрытием важных аспектов проекта закона способен только докладчик из числа уполномоченных членов соответствующего комитета.
3. Содоклад, вопросы к содокладчику. Этапы проведения слушаний обогащаются докладами, с которыми могут выступать множество содокладчиков. Урегулирование отношений, связанных с влиянием на принимаемые решения, становится при этом неизбежным. Роль независимых экспертов, а также представителей от структур гражданского общества, остаётся определяющей для обеспечения нейтральной подачи материала в процессе обсуждения. Регуляция взаимодействия с содокладчиками требует чёткого законодательного оформления, так как это гарантирует объективное распределение информации среди участников. Передача данных через содоклады, составленные с привлечением вышеуказанной категории специалистов, предусматривает ответы на вопросы, поступающие как устно, так и письменно. Чтобы обеспечить должное документирование вопросов и ответов на них, необходимо брать во внимание опыт таких процедур, как предоставление всей письменной корреспонденции в архив судебных стенограмм. Следует предусмотреть также закрепление за содокладчиками обязательств по детализированной отчётности по каждому обращению, полученному в ходе слушаний, обеспечивая таким образом полноту ведения записей.
4. Прения по обсуждаемому вопросу. В проект закона предлагается внести положение, обязывающее предоставлять лицам, имеющим специализированные знания и являющимся экспертами, время для подготовки письменных откликов, отражаемых в стенограмме и протоколах слушаний. Пренебрегать возможностью научного взаимодействия в ходе слушаний, помимо диалога возле парламентских скамей, не рекомендуется. Установление ограничения в виде 30 минут оказывает негативное влияние на качество и полноту информации, подаваемой на обозрение заинтересованных сторон. Злоупотребление безграничным временем равно имеет свои риски, включая возможное торможение законодательного процесса и принятия решений, что требует обдуманной модерации.
5. Обсуждение проекта рекомендаций. Действующая система, применяемая при организации слушаний, характеризуется минимальными корректировками проекта рекомендаций, представленного от имени ответственного комитета. Во время слушаний данный проект, как правило, принимается без серьёзных модификаций, что нередко приводит к снижению их практической значимости и конечных результатов.
Ответственный комитет должен обеспечить раннее разделение информационных материалов, включая проект рекомендаций, минимум за семь суток до назначенного начала слушаний. Это позволит участникам слушаний заранее ознакомиться с материалами и принести свои замечания и предложения ещё до их старта. Таким образом, стимулируется повышение эффективности правовой процедуры слушаний за счёт предоставления участникам большего времени для подготовки и размышления по повестке дня.
Необходимость коллективной работы над замечаниями и изменениями, поступившими по поводу проекта рекомендаций, требует введения обязательства комитета организовать постоянный канал связи — посредством контактного телефона и адреса для приёма письменных добавлений. Это должно происходить как до, так и в процессе слушаний. После сбора всех внесённых участниками замечаний, председатель нуждается в координации собрания для обсуждения каждой переданной поправки и последующего голосования по вопросам об их интеграции или исключении из конечного текста рекомендаций. Внедрение такой процедуры необходимо для того, чтобы каждый участник слушаний мог ознакомиться с мнениями коллег и сформировать свой голос по каждому аспекту, что укрепит основу для принятия продуманных решений и улучшит качество принимаемых рекомендаций.
6. Время для замечаний, заявлений, сообщений и справок. Учитывая необходимость гарантирования принципов публичности и демократии в процессах разработки рекомендаций, возникает срочная потребность в институционализации этапа, когда участники могут высказывать отдельные мнения и замечания. Отсутствие регламентирования этой стадии приводит к игнорированию её законного протоколирования и стенографирования, следовательно, способствует ущемлению открытости процесса [2, c. 114].
Вопросы, связанные с механизмами проведения выездных слушаний, требуют дополнительного внимания в силу того, что эти события мало распространены, вероятно, по причине несформированной юридической базы.
Проведение таких слушаний несёт в себе как организационные и технические аспекты, так и основные задачи, касающиеся финансирования. Осуществление регулирования вышеупомянутых сложностей на законодательном уровне представляется пока что затруднительным.
Срочно требуется выработать механизмы управления материально-техническим обеспечением, инициированные законодательным органом, для поддержания полноценной функциональности выездных слушаний. Это обусловлено тем, что такие мероприятия по своей структуре аналогичны стандартным депутатским слушаниям, и потому должны поддерживаться сопоставимым образом.
Внесение изменений в бюджетные рамки законодательной власти путём включения конкретной статьи расходов для финансирования выездных слушаний способствует усовершенствованию их организации. Данный шаг позволит создать необходимые условия для повышения уровня демократизации и открытости парламентских процедур. По законопроекту предусматривается укрепление контрольной роли парламентских слушаний, что безусловно придаёт вес законодательному собранию. Предполагается, что контрольная функция охватывает не только мониторинг эффективности законов и нормативных актов, но и их модификацию на стадии законодательного процесса.
Закреплённый в регламентах законодательных органов консультативный характер итоговых документов слушаний, как правило, ограничивает их влияние и вклад в законотворческий процесс, трансформируя слушания в форму простого совещания. Присвоение рекомендательного статуса выводам после слушаний свидетельствует о точке зрения депутатов на спорные вопросы, по которым ведётся обсуждение.
Для оптимизации принятия решений законодательным собранием и усиления его функций необходимо обеспечить более высокую юридическую силу рекомендаций, вытекающих из слушаний. Это усилит их влияние на внутренний процесс рассуждений депутатов и формирование политики комитетов, особенно в моменты дискуссий по законопроектам и при осуществлении аналитической работы.
Рекомендации, предназначенные депутатам и комитетам, следует считать обязательными для внутреннего использования. Таким образом означенные документы приобретут обязательную нормативную юридическую силу, улучшая парламентский контроль и содействуя более качественному проведению слушаний.
Установление оперативной и объективной связи между представительными органами власти и общественными структурами реализуется через процесс депутатских слушаний, которые не только позволяют выслушивать мнения по вопросам государственной и муниципальной значимости, но и обеспечивают публичное обсуждение данных вопросов. Это действие имеет статус обязательной процедуры, нацеленной на выявление степени согласия представительного органа и населения по актуальным темам.
Парламентские слушания, в свою очередь, признаны законодательно регулируемым механизмом обеспечения взаимодействия трёх уровней власти — федерального, регионального и муниципального — и определены как одна из ключевых организационно-правовых платформ работы законодательного сектора.
Их регламентация на федеральном уровне осуществляется в соответствии с конституирующими документами палат Федерального Собрания РФ, в то время как на уровне субъектов этот процесс регламентируется соответствующими региональными законодательными актами.
Содействие разработке законопроектов, курирующих нормативно-правовую сферу, и наблюдение за корректностью их последующего внедрения целесообразно считать дополнительными направлениями работы парламентских слушаний. Это способствует эффективной корректировке разноплановых точек зрения между органами, наделёнными законодательной властью и исполнительными полномочиями.
Итоги депутатских обсуждений необходимо зафиксировать в форме документа, который бы объединял разнообразные позиции, высказанные всеми присутствующими, и не ограничивался только мнениями парламентариев. На сегодняшний день требуются дополнительные усилия по совершенствованию нормативно-правового урегулирования данного вида слушаний, особенно с учётом замеченных несоответствий и недостатков в законодательстве регионального уровня.
Усовершенствование проекта закона по парламентским слушаниям, включая его основополагающие тезисы, способствует не только уточнению ключевых черт и роли данной формы депутатской активности, но также способно значительно повысить статус парламента как законотворческой и представительной инстанции властной структуры.
Без сомнения, более тонкие процедурные аспекты целесообразно отразить в регламентирующих статьях органа законодательства, обеспечивая тем самым более детальное понимание и следование правилам. С акцептированием такого подхода к законопроекту появится возможность для всестороннего и комплексного правового нормирования парламентских слушаний, утверждённого на конституционном уровне как фундаментальной основе законодательства и правовой деятельности в Российской Федерации.
Актуализация повышения статуса органов представительной власти, их признания как ключевых элементов в системе государственного и муниципального управления, представляет собой приоритетное направление демократического преобразования в России. Значимость данных органов влечёт за собой необходимость их дальнейшего укрепления на всех уровнях Российской Федерации, что во многом зависит от глубины их интеграции в процессы, влекущие за собой участие населения в бюрократических механизмах. Реализация этого императива неразрывно ассоциируется с развитием и совершенствованием такой структуры, как институт парламентских слушаний, занимающей особо значимое положение в иерархии институциональных средств воздействия на представительные органы и мобилизации гражданского общества.
Литература:
1. Авакьян, С. А. Конституционная реформа 2020 и российский парламентаризм: реальность, решения, ожидания / С. А. Авакьян. — Текст : непосредственный // Вестник Московского государственного областного университета. Серия «Юриспруденция». — 2020. — № 3. — С. 3–33.
2. Безруков, А. В. Парламентское право и парламентские процедуры в России / А. В. Безруков — Москва : Юстицинформ, 2018. — 164 с. — Текст : непосредственный.
3. Братановский, С. Н. Конституционное право : учебник / С. Н. Братановский. — Саратов, 2019. — 705 c. — Текст : непосредственный.
4. Кайнов, В. И. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс : учебное пособие / В. И. Кайнов, Р. А. Сафаров. — Москва : Норма, 2018. — 159 c. — Текст : непосредственный.
5. Липчанская, М. А. Формы участия граждан в управлении делами государства в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации / М. А. Липчанская. — Текст : непосредственный // Конституционное развитие России: межвуз. сб. науч. ст. — 2019. — Вып. 12. — С. 18–188.
6. Свистунова, Л. Ю. Законодательное регулирование парламентских слушаний: постановка проблемы / Л. Ю. Свистунова. — Текст : непосредственный // Ленинградский юридический журнал. — 2021. — № 1 (63). — С. 64–78.
