В статье исследуется проблема подмены судом функций административного органа при оспаривании распорядительных решений государственных и муниципальных органов в Российской Федерации и предлагается способ ее решения.
Целью судебного разбирательства по делам об оспаривании распорядительных решений государственных и муниципальных органов в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является рассмотрение спора по существу и определение факта законности или незаконности того или иного распорядительного решения. [6, с. 192]
Для определения предмета рассмотрения в арбитражных делах, связанных с оспариванием государственно-властных ненормативных актов, ключевую роль играет позиция, изложенная в решении Арбитражного суда Ярославской области от 07 декабря 2024 года по делу А82–2400/2023. Суд, определяя наличие (отсутствие) оснований для оспаривания заключения Управления Федеральной антимонопольной службы в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указывает, что заключение не является ненормативными правовым актом, в смысле, придаваемом ему статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как не носит властно-распорядительный характер, не возлагает на общество какие-либо обязанности и не предусматривает ответственность за их неисполнение. [5]
К решениям, носящим властно-распорядительный характер, представляется возможным отнести приказ министерства природных ресурсов и экологии субъекта Российской Федерации об аннулировании у организации лицензии на право пользования недрами с целью разведки и добычи строительных песков. Рассмотрим пример судебной правоприменительной практики по данному вопросу.
Примером ситуации, когда государственный орган выходит за рамки своей компетенции при принятии распорядительного решения является спор, рассмотренный в рамках арбитражного дела № А61–1154/2022. Это дело является в определенной степени уникальным, так как оно содержит в себе еще и пример подмены судом функций административно-распорядительного органа.
Обратимся к Постановлению Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 сентября 2023 года по делу № А61–1154/2022, подтвержденному впоследствии Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 декабря 2023 года. Истцом выступало ООО «Карьер+», предметом оспаривания стало распорядительное решение Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания об аннулировании лицензии на право пользования недрами, оформленное протоколом и приказом. Дело рассматривалось по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Арбитражный суд первой инстанции установил существенные нарушения, допущенные государственным органом при принятии распорядительного решения об аннулировании лицензии на право пользования недрами. Нарушение заключалось в неправильном и необоснованном применении норм Закона РФ от 21.02.1992 N 2395–1 «О недрах». [4] В частности, Министерством природных ресурсов и экологии в качестве основания для аннулирования лицензии было применено основание прекращения права пользования недрами, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах. Основанием для применения этой нормы является возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей в результате осуществления пользования недрами. При этом данная статья предусматривает совершенно иную санкцию в виде прекращения права пользования недрами и внесении соответствующей записи в государственный реестр участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами, по соответствующей лицензии на пользование недрами. [3]
Порядок принятия решения об аннулировании государственной лицензии предусмотрен иным нормативным актом — Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Порядок аннулирования лицензии установлен частями 11 и 12 статьи 20 этого закона. Закон предусматривает аннулирование лицензии только по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии. [2]
При этом суд первой инстанции установил не только факт неправильного применения закона при вынесении распорядительного решения, но еще и признал необоснованным само применение положений пункта 1 части 2 статьи 20 Закона о недрах.
Таким образом Министерством природы было принято необоснованное распорядительное решение об аннулировании лицензии на право пользования недрами, выданное ООО «Карьер+». При вынесении решения государственный орган вышел за пределы установленной компетенции и взял на себя полномочия, отнесенные законом к ведению суда.
Сделанный судом первой инстанции вывод представляется правильным. В резолютивной части судебного акта суд, установив фактические обстоятельства дела и проведя их юридическую квалификацию, решил: признать недействительным решение Министерства природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания об аннулировании действия лицензии; Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Республики Северная Осетия-Алания продлить ООО «Карьер+» срок действия лицензии на право пользования недрами как это испрошено в заявлении истца. [4]
Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2023 года решение суда первой инстанции было отменено, и новым судебным актом в удовлетворении исковых требований ООО «Карьер+» было отказано. Суд, принимая такое решение нашёл обоснованным утверждение Минприроды о том, что деятельность истца ведет к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей. Подобный вывод суда представляется необоснованным, учитывая существенные нарушения, допущенные при принятии оспариваемого распорядительного решения, это предположение подтверждается судебным актом кассационной инстанции. [4]
Постановлением суда кассационной инстанции вышеуказанный судебный акт был отменен, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. [4]
Повторно рассматривая дело апелляционный суд вынес Постановление, в котором было установлено существенное нарушение, допущенное судом первой инстанции. Суд апелляционной инстанции указал на недопустимость подмены судом распорядительных функций государственного органа, выразившихся в возложении на Ответчика обязанности продлить срок действия лицензии на право пользования недрами. Таким образом в анализируемом деле распорядительный орган (Минприроды) неправомерно принял решение, относящееся к компетенции судебного органа, а суд в свою очередь, подменил своим решением распорядительные функции государственного органа.
Суд апелляционной инстанции, устраняя нарушение, постановил изложить данный абзац резолютивной части решения в следующей редакции: «Возложить на Ответчика обязанность рассмотреть заявление Истца о продлении срока действия лицензии направо пользования недрами по существу, принять соответствующее решение». Правильность выводов суда апелляционной инстанции подтверждается Постановлением суда кассационной инстанции от 27 декабря 2023 года. [4]
Своё решение суд апелляционной инстанции мотивировал ссылкой на общие положения о задачах судопроизводства в арбитражных судах, установленных положениями статьи 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, толкуя указанные положения расширительно. По нашему мнению, положения указанной статьи не в полной мере обосновывают недопустимость подмены судом функций государственного органа.
Таким образом в актуальной судебной практике существует реальная проблема подмены судом распорядительных функций государственного органа при принятии решения по делу об оспаривании решения этого органа. По результатам анализа были сформулированы предложения по улучшению нормативного регулирования. Представляется необходимым сформулировать предложения по совершенствованию регулирования в данной области для недопущения возникновения аналогичных судебных ошибок. [1]
В результате анализа правовых норм и разъяснений Верховного суда Российской Федерации, регулирующих исследуемый аспект, обнаружилась следующая проблема. Правовые нормы главы 22 Кодекса административного судопроизводства и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса не уделяют достаточного внимания вопросу соотношения компетенции суда и властно-распорядительных функций государственного или муниципального органа в случае вынесения решения о признании распорядительного решения незаконным, что позволяет сделать вывод о наличии пробела в праве.
В связи с этим представляется необходимым внести изменения в Четвертый абзац пункта 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 и изложить его следующим образом: «Если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд не вправе принимать решение по существу этого вопроса а, может ограничиться только возложением на соответствующий орган обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос». Такие разъяснения позволят пресечь проблему размытия судами пределов компетенции при вынесении судебных актов по делам об оспаривании распорядительных решений государственных и муниципальных органов.
Литература:
- «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 28.12.2024) [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://pravo.gov.ru/. (дата обращения: 29.12.2024).
- Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://pravo.gov.ru/. (дата обращения: 12.12.2024).
- Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-I «О недрах» (ред. от 08.08.2024) [Электронный ресурс]. — Режим доступа http://pravo.gov.ru/. (дата обращения: 14.12.2024).
- Интернет-портал картотека арбитражных дел. Судебные акты по арбитражному делу № А61–1154/2022 [Электронный ресурс]. — Режим доступа https://kad.arbitr.ru/Card/2b1c35e2-ff36–4c16–86ab-d6cce8d8b732. (дата обращения: 12.12.2024).
- Интернет-портал картотека арбитражных дел. Решение Арбитражного суда Ярославской области от 07 декабря 2024 года по делу А82–2400/2023 [Электронный ресурс]. — Режим доступа kad.arbitr.ru/Document/Pdf/44dc3d77-ca0e-4a9b-8e66–7a2180bfb2d7/855628f3–07fd-4cad-a2f7–3d433ff803d1/A82–2400–2023_20241207_Reshenie.pdf?isAddStamp=True. (дата обращения: 11.12.2024).
- Клекачев Н. С. Существенные различия судебных разбирательств по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение, и по делам об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе: сравнительная характеристика // Особое производство в цивилистическом процессе: проблемы доктрины, законодательства и практики: Сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 23 июня 2022 года, 2022. — С. 188–194.
