В статье рассматриваются конституционно-правовые основы полномочий муниципальных органов власти, а также один из основных принципов местного самоуправления — самостоятельность муниципальных образований. В статье названы проблемы, которые может вызвать наделение муниципальных образований самостоятельностью в случаях излишнего дробления территорий на отдельные муниципальные образования, на примере городского округа Челябинск с внутригородским делением. Также в статье показана практика городских округов Челябинск, Махачкала и Самара по переходу на одноуровневую систему в целях повышения эффективности осуществления полномочий органами местного самоуправления.
Ключевые слова: муниципальное образование, местное самоуправление, самостоятельность муниципальных образований, двухуровневая и одноуровневая системы организации местного самоуправления, городской округ с внутригородским делением, внутригородские районы, местная реформа.
Муниципальное правотворчество является одним из важнейших направлений деятельности органов местного самоуправления. Приоритет в области муниципального правотворчества принадлежит представительным органам, в исключительном ведении которых находится издание актов по важнейшим вопросам функционирования муниципального образования.
Результатом муниципального правотворчества являются муниципальные правовые акты, регулирующие правовые отношения на уровне муниципального образования, учитывающие потребности населения конкретной территории. Муниципальные правовые акты определяют порядок осуществления местного самоуправления, регулируют отношения в сфере организации местного самоуправления соответствующего муниципального образования.
Вместе с тем, в силу статьи 3 Конституции Российской Федерации, определенную роль в муниципальном правотворчестве имеет население, которое, реализуя свое право на самоуправление, может непосредственно участвовать в принятии муниципальных правовых актов, либо опосредованно влиять на данный процесс с помощью предусмотренных законодательством форм.
Федеральным законодательством закреплено определение муниципального правового акта. Так, согласно статье 2 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «муниципальный правовой акт — это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер» [11].
Местное самоуправление, являющееся одной из основ конституционного строя Российской Федерации, а также одной из форм осуществления народом своей власти, впервые в России признано и гарантировано основным законом нашего государства — Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом часть 1 статьи 130 Конституции РФ устанавливает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Основные вопросы местного значения определены в части 1 статьи 132 Конституции РФ и включают управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, введение местных налогов и сборов, обеспечение в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи, а также решение иных вопросов местного значения. Население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом.
Перечень вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, Конституцией РФ не исчерпывается. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизирует полномочия органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения. Также Конституция РФ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. В реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, по сравнению с решением вопросов местного значения, учитывая, что реализация данных полномочий подконтрольна государству. На основании указанных норм можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, т. е. наделении органов местного самоуправления собственной компетенцией, собственными материальными и финансовыми ресурсами (муниципальной собственностью) для самостоятельной реализации полномочий в пределах данной компетенции.
Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», было установлено, что федеральные органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральным законодательством. Данное положение закреплено также в ст. 133 Конституции РФ, которой местному самоуправлению гарантируется запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, т. е. федеральное и региональное законодательство не может содержать нормы, ограничивающие конституционные права местного самоуправления.
Следует отметить, что, согласно статье 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом, внесенными в Конституцию РФ поправками, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 года и вступившими в силу 4 июля 2020 года, в Конституцию РФ введена формулировка «единая система публичной власти». Согласно внесенным поправкам органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Общие принципы организации местного самоуправления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», являющимся важнейшим источником муниципального права. Данный закон в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции также обеспечивается нормами Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий высшими органами власти в отношении муниципальных образований допускается только в установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и другими федеральными и региональными законами случаях. Кроме того, при осуществлении муниципальными органами полномочий не допускается подчиненность одного муниципального образования другому.
Финансовые обязательства, возникающие у муниципальных образований в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для осуществления переданных отдельных полномочий). Это является одним из основных принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.
Однако, не во всех без исключения случаях самостоятельность органов местного самоуправления может обеспечить реальную способность органов местного самоуправления осуществлять решение вопросов местного значения под свою ответственность, за счет собственных средств и в интересах местного населения.
Излишнее дробление территорий на отдельные муниципальные образования и предоставление им полномочий в рамках законодательства, как показывает практика, имеет ряд негативных последствий. В частности, рассмотрим пример, когда в городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.
В 2014 году Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения, какающие территорий муниципальных образований. Так, законодателем были введены понятия «городской округ с внутригородским делением» и «внутригородской район», который может быть образован на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом, правом наделения муниципальных образований статусом городского округа с внутригородским делением и внутригородского района, с учетом мнения населения соответствующего городского округа, обладают субъекты Российской Федерации, которые получили также права устанавливать полномочия органов местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, определять состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов.
Воспользовавшись новыми нормами закона, в Российской Федерации было образовано три городских округа с внутригородским делением: Челябинск, Махачкала, и Самара.
Введение в городских округах двухуровневой системы должно было решить, в том числе, следующие задачи: «установить непосредственную связь между населением и депутатами представительного органа внутригородского района города; усилить общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», «…повысить качество муниципальных услуг, предоставляемых населению…» и «…приблизить местную публичную власть к населению…» [8, С. 32].
Однако, на практике такая система не дала положительных результатов, выявив, по мнению политических деятелей и научных экспертов городского округа Челябинск, ряд проблем.
Во-первых, проведенная реформа «не позволила эффективно перераспределить нагрузку между городом и вновь созданными внутригородскими районами посредством увеличения полномочий районов [5, с. 2]. Внутригородские районы, по мнению экспертов, оказались способны обеспечить решение лишь одного вопроса местного значения — вопроса благоустройства, а решение остальных важных вопросов, таких как обеспечение транспортной инфраструктуры, градостроительная деятельность, единая концепция внешнего облика города, остались на городском уровне.
Во-вторых, не была решена должным образом проблема бюджетной обеспеченности внутригородских районов. Низкие доходы, поступающие в бюджеты внутригородских районов, необходимость обеспечения сбалансированности районных бюджетов за счет межбюджетных трансфертов привели «к затягиванию процесса исполнения бюджета по сравнению с аналогичными процессами при одноуровневой организации местного самоуправления» [5, с. 2].
В-третьих, разделение городского округа на внутригородские районы значительно увеличило количество депутатов в представительных органах муниципальных образований, что, в свою очередь, привело к необходимости увеличения расходов местных бюджетов на содержание представительных органов районного уровня и местных администраций.
В-четвертых, депутаты представительных органов внутригородских районов избираются населением соответствующего района путем прямых выборов, при этом представительный орган на городском уровне формируется путем делегирования депутатов из районных советов, без учета мнения населения. По мнению экспертов Комитета гражданских инициатив, «увеличение числа депутатского корпуса за счёт создания районных советов лишь формально приблизило власть к населению. На практике же районные избранники не обладают достаточными ресурсами для того чтобы влиять на принятие управленческих решений» [6, с. 1].
Таким образом, образование городских округов с внутригородским делением не позволило оптимизировать решение вопросов местного значения и привело к усложнению управленческих, бюджетных и организационных процедур.
Эксперты публичных слушаний в городском округе Челябинск пришли к выводам о неэффективности двухуровневой системы власти в городе Челябинске, в связи с «искусственностью деления единого городского пространства на внутригородские районы, не обладающие финансовой и функциональной самостоятельностью…» и «недостижением главной цели реформы — приближение муниципальной власти к населению» [5, с. 3].
Соответствующие выводы привели к необходимости проведения местной реформы по переходу на одноуровневую модель муниципального самоуправления.
Сначала в 2024 году соответствующую реформу провели в Челябинске. Так, Законом Челябинской области от 01.04.2024 № 32-ЗО «О преобразовании Челябинского городского округа с внутригородским делением и внесении изменений в некоторые законы Челябинской области, признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области и отдельных положений законов Челябинской области» Челябинску возвращен статус городского округа [4].
Также в 2024 году в городском округе Махачкала в соответствии с Постановлением Правительства Республики Дагестан от 13 ноября 2024 г. № 362 «О выдвижении инициативы о преобразовании городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» Республики Дагестан» начался процесс преобразования городского округа с внутригородским делением [9]. Администрацией городского округа Махачкала для выявления мнения населения относительно предстоящих изменений 9 декабря 2024 года были проведены публичные слушания, в которых приняло участие путем предоставления письменных предложений (мнений) и очного голосования 5192 человек, из них 4687 человек проголосовало «за» преобразование городского округа Махачкала [1]. Распоряжением Правительства Республики Дагестан от 11 декабря 2024 г. № 577-р одобрен проект закона Республики Дагестан «О преобразовании городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» Республики Дагестан, внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан» [10].
В настоящее время проведение реформы планируется осуществить также в городском округе Самара Самарской области. На основании Решения Думы городского округа Самара от 28.11.2024 № 437 с 30 ноября 2024 года по 21 декабря 2024 года в Самаре проведены публичные слушания посредством участия жителей города в обсуждении вопроса о преобразовании городского округа Самара в форме сбора мнений (отзывов). Согласно опубликованной информации, в публичных слушаниях приняло участие более тысячи жителей Самары, при этом было выражено 918 положительных мнений (отзывов) [2, с. 25]. Следующим этапом реформы должно стать принятие Закона Самарской области о преобразовании городского округа Самара и лишение его статуса городского округа с внутригородским делением.
Подводя итог всему вышеизложенному, можно сделать следующие выводы.
Стремительно развивающееся федеральное и региональное законодательство, определяющее правовые основы местного самоуправления, не всегда имеют положительный эффект и учитывают все особенности нижних уровней публичной власти. Введение в федеральное законодательство изменений, предусматривающих деление городских округов на внутригородские районы, на сегодняшний день не оправдывает ожидаемые результаты. Излишнее дробление муниципальных образований и дублирование полномочий затрудняет решение местных задач и ставит под вопрос реализацию основного принципа местного самоуправления — самостоятельность органов местного самоуправления.
Указанные проблемы послужили основанием для законотворческих инициатив на федеральном уровне. Предложения по переходу на одноуровневую систему местного самоуправления нашли свое отражение в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который был одобрен в первом чтении Государственной Думой еще в 2022 году [3]. В рассматриваемом законопроекте предлагается сохранить только три вида муниципальных образований (городской округ, муниципальный округ и внутригородское муниципальное образование города федерального значения), при этом не допускается включение территории муниципального образования в состав территории другого муниципального образования, что, по мнению законодателей, позволит повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности.
Одноуровневая система местного самоуправления в большинстве городских округов является неотъемлемой частью системы публичной власти Российской Федерации и позволяет результативно обеспечивать реализацию местных, региональных и общегосударственных задач и функций в рамках конституционных полномочий, с учетом особенностей своего конституционно-правового статуса.
Таким образом, многообразие общественных отношений, регулируемых местными органами, необходимость укрепления местного самоуправления как основы конституционного строя, определяют потребность постоянного совершенствования правовых основ местного самоуправления.
Литература:
1. «Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу преобразования городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» Республики Дагестан в связи с лишением статуса городского округа с внутригородским делением», 10.12.2024, [Электронный ресурс] // Официальный сайт администрации города Махачкалы: https://mkala.ru/messages/5572/provedenie-publicnyx-slusanii-po-voprosu-preobrazovaniya-go-s-vd-gorod-maxackala, с. 1–2.
2. «Заключение о результатах публичных слушаний по вопросу «О преобразовании городского округа Самара Самарской области в связи с лишением статуса городского округа с внутригородским делением», Дума городского округа Самара, 19.12.2024, «Самарская газета», № 281 (7882), с. 25.
3. Законопроект № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс] // Система обеспечения законодательной деятельности: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361–8.
4. Закон Челябинской области от 01.04.2024 № 32-ЗО (ред. от 25.12.2024) «О преобразовании Челябинского городского округа с внутригородским делением и внесении изменений в некоторые законы Челябинской области, признании утратившими силу некоторых законов Челябинской области и отдельных положений законов Челябинской области» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации: http://pravo.gov.ru/, 01.04.2024, № 7400202404010001.
5. «Итоговый документ публичных слушаний»,12.07.2023// [Электронный ресурс] // Официальный вестник Челябинской городской думы: https://smichelduma.ru/court-decisions/24496/, с. 1–4.
6. «Комитет гражданских инициатив. Эксперты КГИ представили доклад «Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы», 15.03.2017 [Электронный ресурс]//Официальный сайт Ассоциации сибирских и дальневосточных городов: https://www.asdg.ru/sections/veconom/novosti.php?ELEMENT_ID=354656&SECTION_ID=.
7. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.
8. Максимов В. П., Горшенин В. П. «Реформирование местного самоуправления в Челябинском городском округе»//Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1 (356), с. 31–34.
9. Постановление Правительства Республики Дагестан от 13.11.2024 № 362 «О выдвижении инициативы о преобразовании городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» Республики Дагестан» [Электронный ресурс]// Официальный интернет-портал правовой информации: http://pravo.gov.ru, 19.11.2024, № 0500202411190020.
10. Распоряжение Правительства Республики Дагестан от 11.12.2024 № 577-р [Электронный ресурс]// Официальный интернет-портал правовой информации Республики Дагестан: https://pravo.e-dag.ru, 13.12.2024, № 05002014959.
11. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 10.07.2012) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
