Функционирование механизма государственного финансового контроля в Российской Федерации: перспективы развития

Данная статья посвящена ключевым вопросам функционирования системы правового регулирования органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. В первую очередь рассматривается теоретический аспект обозначенной темы: приводятся научная и законодательная интерпретации понятия государственного (муниципального) финансового контроля, анализируются соответствующие правовые положения Бюджетного кодекса Российской Федерации и других документов, регламентирующих исследуемую сферу правоотношений. Далее определяются перспективы ее развития, а также возможности и условия цифровизации в будущем.

Ключевые слова: государственный (муниципальный) финансовый контроль, бюджет, Бюджетный кодекс, Счетная палата, контрольно-счетные органы, Федеральное казначейство, органы исполнительной власти, цифровизация.

На сегодняшний день система государственного (муниципального) финансового контроля (далее — ГФК) является неотъемлемым элементом эффективного функционирования бюджетного процесса в Российской Федерации (далее — РФ). Тем самым, в качестве одних из наиболее приоритетных задач в рамках исследуемой темы выступают определение и оценка перспектив развития ГФК не только с точки зрения доктрины, но и непосредственно механизма правового регулирования.

В первую очередь необходимо обратить внимание на сущность ГФК как инструмента обеспечения добросовестного использования бюджетных средств.

Современные источники, регламентирующие вопросы, связанные с ГФК, не содержат прямой формулировки указанного понятия, а исходят из указания его ключевых целей, в связи с чем существует ряд исследований, посвященных научному толкованию ГФК в соответствии с положениями отечественного законодательства.

По мнению Химичевой Н. И., ГФК представляет собой процедуру контроля за рациональным и правомерным образованием, распределением и расходованием государственных (муниципальных) финансов в целях стимулирования устойчивого социально-экономического развития [11, с. 149].

Кроме того, ГФК может определяться как регулируемая нормами финансового права совокупность мероприятий, осуществляемых специализированными органами государственной власти, по проверке целесообразности аккумулирования предоставляемых бюджетных средств [14, с. 55]. В указанном случае отражается сущность ГФК как комплекса взаимосвязанных элементов.

Лукашов А. И. характеризует ГФК путем обозначения его основополагающей роли, которая выражается в «обеспечении контроля за соблюдением положений законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также иных документов, являющихся основанием для выделения и использования бюджетных средств», что в полной мере раскрывает специфику рассматриваемого понятия [12, с. 22].

Далее следует обратиться непосредственно к законодательному подходу к пониманию ГФК.

Существует достаточно обширный перечень документов в рамках исследуемой области правоотношений, среди которых в первую очередь необходимо указать Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ), содержащий общие положения о ГФК.

Статья 265 БК РФ определяет основные цели существования механизма ГФК:

а) обеспечить соблюдение правовых норм, регулирующих вопросы государственного бюджета; правовых актов, обуславливающих обязательства по различным бюджетным выплатам;

б) обеспечить исполнение условий государственных (муниципальных) контрактов и иных соглашений, предусматривающих предоставление средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Вместе с тем она содержит классификации видов государственного (муниципального) финансового контроля. Тем самым, существуют 2 группы видов ГФК: внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Согласно пункту 2 статьи 265 БК РФ внешний ГФК подразумевает деятельность Счетной палаты РФ (на федеральном уровне) и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (далее — МО) по проведению контрольных мероприятий.

Внутренний ГФК, в свою очередь, в соответствии с пунктом 3 статьи 265 БК РФ представляет собой контрольную деятельность Федерального казначейства (на федеральном уровне) и органов исполнительной власти субъектов РФ (местных администраций).

По сути, законодательный подход к разграничению внешнего и внутреннего ГФК заключается в различии субъектов, осуществляющих данную деятельность.

Необходимо отметить, что органы внешнего и внутреннего ГФК выполняют отчасти идентичные функции, в связи с чем между такими органами могут заключаться специальные соглашения об информационном взаимодействии [7].

Пункты 4–5 статьи 265 БК РФ разъясняют следующее:

1. предварительный контроль осуществляется в процессе исполнения бюджета, он направлен на предупреждение и пресечение бюджетных правонарушений;
2. последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджета, он направлен на установление законности исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, достоверность учета и отчетности.

Статья 266.1 БК РФ устанавливает объекты ГФК, т.е перечень лиц, в отношении которых осуществляются контрольные процедуры.

а) распорядители, получатели бюджетных средств, администраторы доходов бюджета, администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

б) финансовые органы публично-правового образования, бюджету которого предоставлены межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, бюджетные кредиты, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация);

в) государственные (муниципальные) учреждения и унитарные предприятия;

г) государственные корпорации (компании), публично-правовые компании;

д) хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований, коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ;

е) юридические и физические лица, индивидуальные предприниматели, получающие средства из бюджета на основании договоров и (или) государственных (муниципальных) контрактов, кредиты, обеспеченные государственными и муниципальными гарантиями;

ж) исполнители (поставщики, подрядчики) по договорам, заключенным в целях исполнения договоров о предоставлении средств из бюджета и (или) государственных (муниципальных) контрактов;

з) органы управления государственными внебюджетными фондами;

и) юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов;

к) кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.

Помимо БК РФ, отдельного упоминания заслуживают и другие документы, определяющие компетенции органов внешнего и внутреннего ГФК.

Деятельность органов внешнего ГФК регулируется:

1. Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее — ФЗ о Счетной палате РФ), устанавливающим в качестве одной из функций Счетной палаты — осуществление внешнего ГФК в сфере бюджетных правоотношений;
2. соответствующими стандартами Счетной палаты РФ (разрабатываемыми на основе статьи 35 ФЗ о Счетной палате РФ), а также регламентом и общими требованиями к стандартам внешнего ГФК для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов РФ и МО, утвержденными Коллегией Счетной палаты РФ [9];
3. Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований», устанавливающим правовой статус контрольно-счетных органов;
4. соответствующими законами (решениями), принимаемыми на уровне конкретных публично-правовых образований, что предусматривается пунктом 3 статьи 268.1 БК РФ.

Согласно вышеупомянутым документам органы внешнего ГФК контролируют соблюдение бюджетного законодательства в процессе исполнения бюджета, а также соответствие бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета требованиям по достоверности и полноте; проводят проверки, ревизии, анализ, мониторинг; направляют объектам контроля представления и предписания.

Деятельность органов внутреннего ГФК регулируется:

1. Федеральными стандартами, утвержденными Правительством РФ, и изданными органами внутреннего ГФК ведомственными правовыми актами (стандартами), в случаях, предусмотренных федеральными стандартами внутреннего ГФК;
2. Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703;
3. Административным регламентом исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденным приказом Минфина России от 20.03.2014 № 18н;
4. нормативными правовыми актами высших исполнительных органов субъектов РФ, муниципальными правовыми актами местных администраций;
5. стандартами внутреннего ГФК, утвержденными в каждом публично-правовом образовании;
6. соответствующими методическими рекомендациями, утвержденными Минфином РФ и Федеральным казначейством.

В соответствии с указанными актами органы внутреннего ГФК контролируют достоверность и полноту отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ; санкционируют различные операции (в случае соблюдения требований бюджетного законодательства), проводят проверки, ревизии, обследования; направляют объектам контроля акты, заключения, представления, предписания.

Таким образом, механизм ГФК является комплексной системой, детальный анализ которой представляется необходимым с целью формирования устойчивого понимания ее функционирования и определения перспектив ее развития в будущем.

В настоящее время сфера государственного управления и государственных финансов (как и иные области) подвержены активному внедрению цифровых процессов.

Создание в 2013 году государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее — ГИИС «Электронный бюджет») свидетельствует о постепенном формировании единого бюджетного пространства. В рамках указанного процесса соответствующие процедуры (например, бюджетные, закупочные) переносятся в цифровой формат, в связи с чем возникает потребность интегрирования цифровых технологий в область ГФК.

Стоит отметить, что подобные нововведения имеют ряд преимуществ как для субъектов, так и для объектов ГФК. Во-первых, оптимизация охватов среды, подконтрольной субъектам ГФК, качества проведения необходимых процедур, минимизация коррупционных рисков и т. д. Во-вторых, значительное снижение административной нагрузки для объектов ГФК ввиду упрощения системы предоставления требуемой документации. Более того, предусматривается внедрение специальных электронных инструментов, предназначенных для блокировки неправомерных действий, осуществляемых с использованием бюджета, или предупреждения иных возможных правонарушений [13, с. 7].

Исходя из вышеизложенного, вытекает и сущность цифровизации ГФК. Так, указанный процесс предполагает формирование единой цифровой среды, способной обрабатывать информацию, поступающую из различных источников, автоматически, что направлено на повышение эффективности не только проведения необходимых контрольных процедур, но и распределения сопутствующих затрат.

Лукашов А. И. обозначил потенциальные подходы к цифровизации органов ГФК:

1. разработка и сопровождение органами ГФК собственных информационных систем (децентрализованный подход);
2. разработка и сопровождение централизованных информационных систем для внешних и внутренних органов ГФК (вертикально-централизованный подход);
3. разработка и сопровождение единой информационной системы (интегральный подход).

По его мнению, второй и третий подходы являются наиболее благоприятными в текущих условиях развития ввиду ограниченности средств бюджета органов ГФК на региональном и муниципальном уровнях, а также необходимостью взаимодействия с едиными государственными информационными системами (такими как ГИИС «Электронный бюджет», Единая информационная система в сфере закупок (ЕИС) и др.); однако в настоящее время, исходя из имеющихся данных, применяется первый (децентрализованный) подход к формированию информационных систем органов ГФК, что может препятствовать качественному завершению цифровизации [13, с. 11–13].

Таким образом, улучшение механизма функционирования ГФК необходимо для достижения более эффективного использования бюджетных средств, что требует длительной планомерной работы, а также внушительного объема ресурсов.

Тем не менее, текущие условия развития цифровизации ГФК являются более чем благоприятными ввиду модернизации системы учёта и отчётности, совершенствования функционала ГИИС «Электронный бюджет».

Литература:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145–ФЗ // Российская газета. 12.08.1998. № 153–154.
2. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Российская газета. 10.04.2013. № 77.
3. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, федеральных территорий и муниципальных образований» // Российская газета. 11.02.2011. № 29.
4. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // Российская газета. 08.12.2004. № 2004.
5. Приказ Министерства финансов РФ от 30 ноября 2023 г. № 532 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке действий объекта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целях подтверждения признаков неправомерного, неэффективного использования бюджетных средств и определения их последствий» [Электронный ресурс] // Доступ из системы ГАРАНТ.
6. Приказ Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере» // Российская газета. 28.04.2014. № 118.
7. Письмо Минфина России от 24.06.2013 № 02–07–10/23809 [Электронный ресурс] // Доступ из системы ГАРАНТ.
8. Регламент Счетной палаты Российской Федерации (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 26 сентября 2023 г. № 12ПК) [Электронный ресурс] // Доступ из системы ГАРАНТ.
9. Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (утв. постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 29 марта 2022 г. № 2ПК) [Электронный ресурс] // Доступ из системы ГАРАНТ.
10. Методические рекомендации по осуществлению проверок законности отдельных финансовых и хозяйственных операций (утв. Федеральным казначейством от 31 декабря 2019 г.) [Электронный ресурс] // Доступ из системы ГАРАНТ.
11. Финансовое право / Отв. ред. д. ю. н., проф. Н. И. Химичева. — М.: Норма, 2005. — 464 с.
12. Лукашов, А. И. Государственный финансовый контроль: современные вызовы и направления совершенствования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2023. № 1. — с. 20–38.
13. Лукашов, А. И. Текущее состояние и перспективы цифровизации органов государственного финансового контроля в российской Федерации // Мир новой экономики. 2023. № 17(4). — с. 6–15.
14. Черемисина, К. М. Государственный финансовый контроль // Современная наука: эксперимент и научная дискуссия: Сборник научных трудов по материалам XV Международной научно–практической конференции, Анапа, 25 июля 2023 года. — Анапа: ООО «Научно–исследовательский центр экономических и социальных процессов» в Южном Федеральном округе, 2023. — С. 52–56.