Статья посвящена рассмотрению генезиса проектного решения экологических проблем в Российской Федерации, начиная от первой государственной научно-технической программы «Экология России» и заканчивая новым национальным проектом «Экологическое благополучие». Отмечены не только нормативно-правовые, но и организационные аспекты реализации программ и проектов в сфере экологической политики страны. Отмечены преимущества и недостатки каждого из программных и проектных решений.
Ключевые слова: государственное управление, экология, экологическая безопасность, концепция устойчивого развития, государственные программы, национальный проект «Экология».
История государственного управления в сфере экологии и природопользования в России может быть рассмотрена через призму реализованных государственных программ и проектов.
Следует отметить, что с самого начала образования нового российского государства в отношении экологических проблем стал применяться программно-целевой подход. Так, в 1991 году была разработана первая в СССР и в России государственная научно-техническая природоохранная программа — Государственная научно-техническая программа «Экология России». Она была реализована в течение 1991–1992 годов.
Её цель заключалась в разработке теоретических и практических подходов, направленных на улучшение научного, нормативно-правового, экономического, технического, информационного и организационного обеспечения экологической безопасности и управления природопользованием.
В выполнении программы участвовали 159 научных и учебных организаций, а также более 20 министерств и ведомств.
В рамках программы были осуществлены разработки, послужившие основой для планирования новых федеральных целевых экологических программ, в частности госпрограммы «Экологическая безопасность России» (1993–1996).
За время реализации данной программы были разработаны критерии оценки экологической обстановки территорий, модель стратегии сокращения выбросов загрязняющих веществ, а также экологическая классификация технологий в основных отраслях промышленности, являющаяся основой для формирования компьютерного банка данных об экологически приемлемым технологиях.
С запуска данной программы можно вести отсчет всех современных программ и проектов в области охраны окружающей среды и природопользования. Во многом на ее методологических основах была выстроена экологическая политика страны в конце 20 века.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, закрепила права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и возмещение ущерба, причинённого здоровью или имуществу в результате экологических правонарушений (статья 42). Кроме того, статья 72-д выделила обеспечение экологической безопасности страны в качестве важнейшей государственной задачи.
Одним из инструментов обеспечения экологической безопасности стала реализация государственной программы «Экологическая безопасность России» в 1993–1996 годах.
Программа была сосредоточена на решении ряда ключевых задач, включая:
— проведение инвентаризации и оценки состояния природных ресурсов, создание их кадастра;
— разработку мероприятий, направленных на защиту окружающей среды и применение методов экологически безопасного использования природных ресурсов и территорий;
— создание методов и средств для восстановления и воспроизводства различных природных ресурсов, включая земельные, биологические, лесные, водные и минерально-сырьевые.
В рамках данной программы был разработан ряд нормативных методических документов, таких как «О порядке трансграничного перемещения отходов», типовое Положение о специализированной морской инспекции, а также методические рекомендации для решения экологических проблем крупных городов посредством использования газомоторного топлива в автотранспорте и ведения Красной книги Российской Федерации.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» экологические программы были признаны основным инструментом реализации задач в области охраны окружающей среды.
Кроме того, в апреле 1996 года была утверждена Концепция устойчивого развития Российской Федерации, которая дала оценку экологической ситуации в стране как кризисной и предложила ряд мероприятий по повышению экологической безопасности, устранению экологических угроз, а также защите природы и общества.
С 1997 года в практику государственного управления были внедрены федеральные целевые программы, в том числе экологической направленности. Среди основных могут быть названы: «Экологическое образование населения», «Создание Единой государственной системы экологического мониторинга», «Леса России», «Восстановление Волги», «Комплексное управление прибрежными зонами Черного и Азовского морей с учетом задач рационального использования природных ресурсов Черного моря и прилегающих территорий», «Обеспечение населения России питьевой водой», «Защита от затоплений и подтоплений городов, населенных пунктов, объектов народного хозяйства и ценных земель на территории Российской Федерации» и другие.
Именно в этот период впервые на государственном уровне обратили внимание на необходимость защиты отдельных видов животных. Так, была принята федеральная целевая программа «Сохранение амурского тигра» на 1998–2003 годы [2], направленная на спасение популяции амурского тигра в России. Ее государственным заказчиком выступило Госкомэкология России.
Только в 1997 г. было предусмотрено к финансированию 39 федеральных целевых программ экологической направленности или непосредственно связанных с решением природоохранных проблем, государственными заказчиками которых являлись федеральные органы исполнительной власти и правительства субъектов Российской Федерации.
Стоит отметить, что этот этап является единственным, когда экологические проблемы отдельных регионов страны решались федеральными целевыми программами. Так, были реализованы программы: «Социально-экологическая реабилитация территории Самарской области и охрана здоровья ее населения» (1997–2010 гг.) [3]; «Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области в 1996–2000 годах» [4]; «Переработка техногенных образований в Свердловской области» [5] и др.
Однако, недостаточное финансирование федеральных целевых программ не позволило выйти на планируемый уровень их реализации. Часть программ не получила финансирования и не была реализована.
В этот же период впервые проблемы климатической повестки были рассмотрены с позиции государственного управления. Была разработана федеральная целевая программа «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» [6]. Цель программы — минимизировать ущерб, наносимый опасными изменениями климата. Она была направлена на выполнение международных обязательств России, взятых в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата.
В рамках программы планировалось, что органы исполнительной власти будут получать актуальную информацию о текущих и прогнозируемых изменениях климата и их последствиях. Планировалось создание научно-технической и нормативно-правовой базы, способствующей предотвращению опасных климатических изменений и адаптации российской экономики к новым условиям.
Помимо разработки и реализации целевых программ, впервые был разработан Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998–2000 годы, направленный на оздоровление экологической обстановки в России, сохранение природно-ресурсного потенциала страны, а также эффективное участие в международной природоохранной деятельности [7].
Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 была утверждена первая комплексная долгосрочная целевая федеральная программа в сфере экологии и природопользования — «Экология и природные ресурсы России (2002–2010)», включавшая 12 подпрограмм [8]: минерально-сырьевые ресурсы; леса; водные ресурсы и водные объекты; водные биологические ресурсы и аквакультура; регулирование качества окружающей природной среды; отходы; поддержка особо охраняемых природных территорий; сохранение редких и исчезающих видов животных и растений; охрана озера Байкал и Байкальской природной территории; возрождение Волги; гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования; прогрессивные технологии картографогеодезического обеспечения.
Принципиальным отличием стало то, что новая Программа определяла приоритеты планирования природопользования и охраны окружающей среды на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне муниципалитетов. Органы власти каждого из уровней управления были обязаны разработать экологические программы и планы, учитывающие специфику территорий.
Однако ее реализация была досрочно прекращена в 2005 году [9]. После завершения федеральной целевой программы на достаточно длительное время экологические вопросы были исключены из федеральных целевых программ.
Отдельные, косвенно связанные аспекты, появлялись в ряде программ, например подпрограмма «Освоение и использование Арктики» ФЦП «Мировой океан», однако нацелены они были в большей степени на природопользование.
В 2012 году была утверждена государственная программа «Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы, направленная на снижение общей антропогенной нагрузки на окружающую среду на основе повышения экологической эффективности экономики и сохранение биологического разнообразия России [10].
В эту государственную программу была также включена федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 годы», включавшая, в том числе мероприятия по сохранению биоразнообразия и развитие системы экологического мониторинга.
Однако, уже в 2014 году в программу были внесены изменения. С 2014 года в структуру программы вошло 5 подпрограмм («Регулирование качества окружающей среды», «Биологическое разнообразие России», «Гидрометеорология и мониторинг окружающей среды», «Организация и обеспечение работ и научных исследований в Антарктике», обеспечивающая подпрограмма), а также 2 федеральных целевых программы, одна из которых являлась секретной (ФЦП «Создание и развитие системы мониторинга геофизической обстановки над территорией РФ»).
Целевые показатели программы были сконцентрированы вокруг объемом загрязнений (объем выбросов, отходов, города с высоким уровнем загрязнения атмосферного воздуха).
Большое внимание в программе было уделено роли субъектов РФ в реализации приоритетных направлений, за каждым из них были закреплены показатели по всем подпрограммам на весь период реализации государственной программы.
Несмотря на некоторые успехи в решении экологических проблем, в 2018 году было принято решение о пересмотре инструментов реализации экологической политики — был запущен национальный проект «Экология».
Общая цель национального проекта «Экология» заключалась в кардинальном изменении воздействия на окружающую природу и переходе к модели рационального природопользования. Структура проекта включала несколько ключевых направлений: отходы, вода, воздух и биоразнообразие. По этим направлениям было реализовано 9 федеральных проектов: «Чистый воздух»; «Чистая страна»; «Сохранение озера Байкал»; «Оздоровление Волги»; «Формирование комплексной системы обращения с ТКО»; «Организация обращения с отходами I и II класса опасности»; «Сохранение уникальных водных объектов»; «Сохранение лесов»; «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма».
Изначально национальный проект включал в себя 11 федеральных проектов, но уже в 2020 году были произведены организационные изменения, в частности проект «Чистая вода» вошел в портфель нацпроекта «Жилье и городская среда», так как напрямую связан с жилищно-коммунальным хозяйством.
Реализация федеральных проектов осуществлялась в том числе в рамках государственных программ, в частности уже упоминавшейся «Охрана окружающей среды» (в 2024 году продлена до 2030 года), а также государственных программ: «Развитие атомного энергопромышленного комплекса», «Воспроизводство и использование природных ресурсов» и «Развитие лесного хозяйства».
Следует отметить, что несмотря на определенные успехи в рамках отдельных федеральных проектов, в целом национальный проект испытывал серьезные трудности, связанные, в первую очередь с зависимостью от федерального финансирования. Его нехватка привела к невыполнению показателей таких проектов как «Чистый воздух» и «Оздоровление Волги».
В 2025 году был запущен новый национальный проект «Экологическое благополучие», включающий шесть ключевых федеральных проектов: «Генеральная уборка», «Экономика замкнутого цикла», «Чистый воздух», «Вода России», «Сохранение лесов» и «Сохранение биоразнообразия».
Цель проекта осталась прежней — сохранение и восстановление окружающей среды в целях улучшения экологического благополучия. В рамках нового национального проекта будет продолжена системная работа по ликвидации опасных накопленных отходов, очистке водоемов, внедрению зеленых технологий.
Расширение масштабов данного проекта потенциально может привести к усугублению накопившихся проблем в реализации национального проекта «Экология». Однако, увеличение объема финансирования практически в 2 раза по сравнению с предыдущим национальным проектом внушает определенный оптимизм.
Литература:
- К 30-летию ГНТП «Экология России» / официальный сайт Национального информационного агентства «Природные ресурсы» [Электронный ресурс] — режим доступа: http://www.priroda.ru/reviews/detail.php?ID=13245.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 843 «О федеральной целевой программе «Сохранение амурского тигра»».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 14 ноября 1996 г. № 1353 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экологическая реабилитация территории Самарской области и охрана здоровья ее населения»».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. № 658 «О федеральной целевой программе «Оздоровление экологической обстановки и населения Оренбургской области в 1996–2000 годах»».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июня 1996 г. № 738 «О федеральной целевой программе «Переработка техногенных образований в Свердловской области»».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1242 «О федеральной целевой программе «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий»».
- Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 2 июля 1997 года № 302 «О Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1998–2000 годы».
- Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 «О федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)"».
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 года № 1952-р «О завершении реализации в 2005 году федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)"».
- Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды»».
