Научная статья посвящена сложившемуся в современном уголовном судопроизводстве конфликту прокурорского надзора и ведомственного контроля руководителей следственных органов за процессуальной деятельностью следователей. По результатам проведенного исследования сделан вывод о том, что надзор за соблюдением требований Конституции РФ, исполнением положений законов поднадзорными объектами и субъектами, включая следователей, является исключительным и неотъемлемым полномочием функционирующей российской прокуратуры, обратное же противоречит сущности и природе прокурорского надзора. В связи с чем предлагается внесение ряда изменений в уголовно-процессуальное законодательство с целью преодоления имеющего на сегодняшний день место конфликта полномочий двух вышеуказанных ведомств и усиления данного надзорного направления прокурорской деятельности.
Ключевые слова: уголовный процесс, прокурор, надзор, ведомственный контроль, руководитель следственного органа, следователь, конфликт полномочий.
The scientific article is devoted to the conflict between prosecutorial supervision and departmental control of the heads of investigative bodies over the procedural activities of investigators that has developed in modern criminal proceedings. Based on the results of the study, it was concluded that supervision over compliance with the requirements of the Constitution of the Russian Federation, the implementation of the provisions of laws by supervised objects and subjects, including investigators, is an exclusive and integral authority of the functioning Russian prosecutor's office, while the opposite contradicts the essence and nature of prosecutorial supervision. In this regard, it is proposed to introduce a number of amendments to the criminal procedure legislation in order to overcome the current conflict of powers of the two above-mentioned departments and to strengthen this supervisory direction of prosecutorial activity.
Keywords: criminal proceedings, prosecutor, supervision, departmental control, head of the investigative body, investigator, conflict of powers.
Представляется необходимым акцентировать внимание на том обстоятельстве, что на сегодняшний день, исходя из действующей редакции главы 6 Уголовно-процессуального кодекса РФ, в частности, статей 37 и 38, как должностные лица органов прокуратуры, так и руководители следственных органов являются самостоятельными участниками уголовного процесса, осуществляющими деятельность на стороне обвинения [1].
При этом прокурор, помимо воплощения в жизнь от имени российского государства уголовного преследования субъектов в рамках складывающегося уголовного судопроизводства, должен в обязательном порядке также своевременно и эффективно осуществлять прокурорский надзор за процессуальной деятельностью компетентных органов дознания и уполномоченных органов предварительного следствия, что вытекает из главы 3 раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 года № 2202–1 [2].
То есть в качестве объектов прокурорского надзора применительно к рассматриваемому направлению деятельности должностных лиц органов прокуратуры следует упомянуть органы, призванные реализовывать оперативно-розыскную деятельность, а также предварительное расследование в форме дознания и следствия.
Что же касается субъектов вышеназванного направления прокурорского надзора, то к ним относятся: соответствующие должностные лица, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, иные лица, непосредственным образом привлекающиеся при получении от них согласия к участию в тех либо же иных оперативно-розыскных мероприятиях, дознаватели и их руководство в лице начальника органа дознания и начальника подразделения органа дознания, следователи и их руководство в лице руководителя определенного следственного органа.
И при надлежащем осуществлении вышеуказанного надзорного направления деятельности сотрудники органов прокуратуры достигают тех целей, которые в настоящее время поставлены перед ними на основании требований законодательства, а именно: создание условий для обеспечения в каждом конкретном случае верховенства закона, единства и укрепления современной законности, необходимая охрана и всеобъемлющая защита прав, свобод, гарантированных человеку и гражданину, интересов российского общества и всего государства в целом, включая и сферу уголовного процесса.
Применительно к надзору прокурора за соблюдением требований Основного закона РФ, исполнения положений действующего законодательства со стороны органов предварительного следствия надлежит отметить, что на него распространяет свое действие ведомственный правовой акт Генеральной прокуратуры РФ, посвященный основополагающим аспектам и особенностям воплощения в жизнь прокурорского надзора за реализуемой компетентными органами предварительного следствия возложенной на них процессуальной деятельности [3].
Представитель юридической доктрины Т. В. Шутемова пришла к выводу, что благодаря принятию вышеупомянутого Приказа Генпрокуратуры России от 17.09.2021 года № 544 рассматриваемое надзорное направление деятельности сотрудников органов прокуратуры получило новый виток его дальнейшего развития. Так, во-первых, высшее должностное лицо органов прокуратуры отметило важность и необходимость нижестоящим прокурорским работникам уделять внимание стремительно совершенствующимся современным технологиям, в частности, использовать в ходе обеспечения прокурорского надзора сведения и информацию, содержащиеся в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, принимать меры к осуществлению опроса различных лиц, по тем либо же иным причинам вовлеченных в сферу уголовного процесса, за счет применения наличествующих средств мобильной коммуникации в дистанционном формате. Во-вторых, Генеральный прокурор РФ считает необходимым продолжать создавать комплекс всеобъемлющих условий, непосредственным образом направленных на повышение эффективности функционирования органов прокуратуры в целом и профессионального мастерства каждого конкретного прокурорского работника при реализации ими надзора за соблюдением требований Конституции РФ и исполнения действующих законов органами предварительного следствия и их должностными лицами. Для этого прокурорам в обязательном порядке требуется знать и уметь правильно применять положения современного законодательства, своевременно изучать интерпретационные акты Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, ведомственные правовые акты и иные письменные документы, издаваемые Генпрокуратурой России, разбираться в методике и тактике осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следствия, а также в методике и тактике расследования и последующего раскрытия совершаемых различных преступных посягательств [4, с. 34–37].
При этом последнее призвано повысить уровень знаний и навыков прокуроров непосредственно в той сфере деятельности, на которой в настоящее время специализируются компетентные органы следствия, то есть расследование и раскрытие уголовно-наказуемых деяний, чтобы сотрудники органов прокуратуры обладали возможностью незамедлительно обнаруживать допускаемые следователи процессуальные нарушения и реагировать на них.
В то же время, несмотря на все вышеизложенное, на сегодняшний день в сфере прокурорского надзора за реализуемой уполномоченными органами предварительного следствия деятельностью, носящей процессуальный характер, продолжает наличествовать ряд правовых проблем, противоречий и пробелов. Во многом их существование обусловлено конфликтом тех полномочий, которыми наделены в настоящее время в области уголовного судопроизводства прокуроры и руководители следственных органов.
Связано данное обстоятельство с тем, что до 2007 года должностные лица органов прокуратуры имели аналогичные по своему непосредственному содержанию как при воплощении в жизнь надзорной деятельности за компетентными органами дознания, так и за уполномоченными органами следствия. Вместе с тем, в 2007 году со стороны российского государства была проведена так называемая реформа следственных органов, что в результате повлекло за собой сужение и уменьшение полномочий прокурорских работников, предоставленных последним с целью надлежащего осуществления надзора за соблюдением требований Основного закона РФ и всеобъемлющим исполнением положений действующего законодательства со стороны следователей.
Назревшая необходимость в проведении вышеуказанной реформы заключалась в разделении и дифференциации надзорных полномочий сотрудников органов прокуратуры применительно к дознанию и следствию.
Относительно вышеизложенного ученый-правовед М. М. Беков отметил, что в первую очередь руководитель следственного органа наряду со следователем призваны формировать совокупность условий, в реальной действительности требуемых для объективного, полного и всестороннего расследования и последующего раскрытия каждого конкретного совершенного преступного посягательства. Кроме того, в настоящее время, исходя из содержания статьи 38 Уголовно-процессуального кодекса РФ, одной из важнейших и неотъемлемых функций руководителя следственного органа является воплощение в жизнь контрольных полномочий за эффективной и качественной процессуальной деятельностью подчиненных ему следователей [5, с. 286–289].
В развитие данной точки зрения представитель юридической науки Р. Ф. Тоштемирова отметила, что положения действующего уголовно-процессуального законодательства, наделив руководителя следственного органа полномочиями по воплощению в жизнь контроля за процессуальной деятельностью подчиненных следователей, как де-юре, так и де-факто на практике способствуют формированию так называемого дисбаланса и возникновению противоречий в рамках непосредственного осуществления ведомственного контроля и прокурорского надзора [6, с. 88–92].
В свою очередь, Н. В. Бабич более подробно раскрыл главенствующую сущность и фактическое содержание конфликта контрольно-надзорных полномочий в сфере современного уголовного процесса, гарантированных руководителю следственного органа и прокурору. Так, по мнению данного автора, названный конфликт заключается в следующем:
– раздвоенность и дихотомия прокурорского надзора за соблюдением следователями требований Основного закона РФ и исполнением ими положений действующего уголовно-процессуального законодательства в связи со столкновением на практике схожих по своему характеру и содержанию полномочий, гарантированных надзирающим прокурорам и руководителям следственных органов;
– преуменьшение важности прокурорского надзора в исследуемом направлении деятельности, искажение свойственной ему основополагающей сущности и природы;
– сокращение нагрузки на прокурорских работников, что, с учетом всего вышеизложенного, влечет за собой рост количества нарушений прав, свобод, предоставленных лицам, вовлеченным в сферу уголовного судопроизводства, поскольку при таких обстоятельствах должностные лица органов прокуратуры лишены возможности качественно, действенно и эффективно воплощать в жизнь надзор за процессуальной деятельностью, реализуемой следователями в ходе проведения ими предварительного расследования [7, с. 760–769].
Принимая во внимание все вышеизложенные точки зрения, представляется возможным отметить, что на сегодняшний день прокурорский надзор создает всеобъемлющие условия для законности не всего предварительного расследования в целом, а только лишь в части осуществления дознания. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что после проведенной российским законодателем в 2007 году реформы досудебного производства в уголовном процессе прокурорские работники фактически утратили возможность контролировать правомерность реализации следственными органами возложенной на них процессуальной деятельности. Де-юре в настоящее время руководитель следственного органа контролирует сам себя и своих непосредственных подчиненных должностных лиц, что в определенной степени ставит под сомнение объективность и беспристрастность указанной формы контроля и не позволяет прокурорам достигать цели и выполнять поставленные перед ними в области уголовного судопроизводства задачи.
С целью разрешения возникшего между прокурором и руководителем следственного органа конфликта предоставленных данным участникам современного уголовного процесса полномочий по непосредственному осуществлению прокурорского надзора и ведомственного контроля за реализуемой следователями процессуальной деятельностью, представляется необходимым рассмотреть вопрос о том, чтобы закрепить надзор должностных лиц органов прокуратуры в качестве исключительной формы контроля за соблюдением требований Конституции РФ и исполнением положений действующего уголовно-процессуального со стороны компетентных следственных органов.
Для этого российскому законодателю в первую очередь видится возможным рекомендовать принять меры, направленные на сокращение и ослабление полномочий, носящих контрольный характер, предоставленных руководителям следственных органов, при этом оставив им право на воплощение в жизнь внутреннего ведомственного контроля. Между тем, одновременно с этим указанные самостоятельные участники уголовного судопроизводства должны в обязательном порядке быть поднадзорными и подконтрольными сотрудникам органов прокуратуры.
Что же касается конкретных изменений, то, во-первых, исходя из современной редакции статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, прокурорские работники компетентны как перед органами дознания, так и органами следствия ставить вопрос о необходимости незамедлительного устранения выявленных определенных нарушений требований действующего законодательства посредством направления в их адрес в качестве акта реагирования письменного требования.
При этом применительно к органам дознания надлежит отметить, что указанные органы публичной власти призваны в обязательном порядке рассматривать поступающие в их адрес требования и принимать по ним соответствующие процессуальные решения, непосредственным образом заключающиеся в устранении обнаруженных прокурорскими работниками нарушений положений современного уголовно-процессуального законодательства, а также различных причин и условий, в той либо же иной степени им способствующих. В то же время иное правило регламентировано в настоящее время для следственных органов.
Так, в соответствии с частью 4 статьи 39 Уголовно-процессуального кодекса РФ, уполномоченный руководитель следственного органа обладает гарантированной ему возможностью рассмотреть поступившее в адрес его ведомства требование должностного лица органа прокуратуры в течение пяти суток, непосредственным образом исчисляемых с момента фактического получения вышеуказанного акта прокурорского реагирования. При этом по результатам рассмотрения требования сотрудника органа прокуратуры руководитель следственного органа в реальной действительности может вынести собственное постановление, в котором мотивированно изложить несогласие с мнением и доводами прокурорского работника.
Указанное фактическое обстоятельство свидетельствует о том, что в данной ситуации руководитель следственного органа не станет принимать необходимых мер, направленных на ликвидацию нарушений действующего федерального законодательства, если по тем либо же иным причинам придет к выводу о несостоятельности требования прокурора [8, с. 137–140].
Вместе с тем, представляется, что существование такого способа рассмотрения и разрешения актов реагирования, направленных компетентным надзорным органом публичной власти в адрес определенного поднадзорного объекта (субъекта), как де-юре, так и де-факто является недопустимым, поскольку противоречит главенствующей сущности и содержанию реализуемой в сфере современного уголовного процесса контрольной и надзорной деятельности.
В связи с этим думается возможным рекомендовать российскому законодателю внести в действующие положения уголовно-процессуального законодательства изменение посредством закрепления нормативного правила о том, что направляемые в адрес уполномоченных следственных органов различные акты прокурорского реагирования, как и в адрес органов дознания, подлежат обязательному и безусловному исполнению, а также ликвидации предоставленного на сегодняшний день руководителю следственного органа полномочия по возможному принятию в мотивированной форме постановления о несогласии с требованием сотрудника органа прокуратуры.
Отдельно также следует обратить внимание на то, что при несогласии самого следователя с содержанием требования прокурора, он вправе направить в адрес своего непосредственного руководителя соответствующие возражения в письменной форме, в которых призван подробным образом изложить, с чем конкретно данный участник современного уголовного процесса не согласен. При этом наступление названного юридического факта возлагает на руководителя следственного органа обязанность направить в последующем вышеупомянутые письменные возражения надзирающему должностному лицу органа прокуратуры.
В то же время соответствующий процессуальный срок, в течение которого руководитель следственного органа в обязательном порядке должен направить письменные возражения своего подчиненного следователя на требование прокурора, на законодательном уровне в настоящее время не регламентирован. Вместе с тем, на практике могут возникнуть ситуации, при которых из компетентного следственного органа прокурорскому работнику вообще не поступит никаких письменных возражений следователя на акт прокурорского реагирования, ввиду чего ему станет известно о факте несогласия с требованием только лишь уже после отказа следственного органа устранять обнаруженное в ходе проведения проверочных мероприятий нарушение действующих требований федерального законодательства.
В связи с этим видится необходимым предусмотреть изменение в части 3 статьи 38 Уголовно-процессуального кодекса РФ, урегулировав конкретный срок, в течение которого руководитель следственного органа в обязательном порядке должен направить мотивированные письменные возражения своего подчиненного следователя на требование должностному лицу органа прокуратуры для непосредственного ознакомления.
Во-вторых, в настоящее время в статье 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ закреплено, что сотрудники органов прокуратуры компетентны отменить любое постановление дознавателя, органа дознания и его непосредственного руководства в случае, если будет выявлено, что оно по тем или же иным основаниям противоречит требованиям современного законодательства, в то же время для следственных органов аналогичного по своему содержанию правила не урегулировано.
При этом в отдельных статьях Уголовно-процессуального кодекса РФ предусмотрены соответствующие полномочия прокурорских работников по возможной отмене противоречащих по тем либо же иным основаниям закону и являющихся необоснованными постановлений, к примеру, о возбуждении уголовного дела, что вытекает из части 4 статьи 146 вышеуказанного кодифицированного нормативного правового акта в области современного уголовного процесса.
По этой причине, с целью устранения вышеупомянутого наличествующего противоречия между статьей 37 и иными статьями действующего Уголовно-процессуального кодекса РФ, а также для усиления и повышения качества, эффективности прокурорского надзора за соблюдением со стороны должностных лиц следственных органов требований Конституции РФ и исполнением ими различных законов, предлагается внести изменение в пункт 6 части 2 статьи 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, обновив имеющийся на сегодняшний день перечень тех поднадзорных объектов и субъектов, вынесенные постановления которых сотрудники органов прокуратуры уполномочены в предусмотренном порядке отменить в связи с их незаконностью и необоснованностью, добавив в данный перечень орган предварительного следствия, руководителя следственного органа и самого следователя.
В-третьих, отдельно видится необходимым отметить и то, что в настоящее время если дознавателю в реальной действительности требуется назначить, изменить либо продлить лицу, привлекаемому к уголовной ответственности, меру пресечения, а также реализовать определенные следственные действия, непосредственным образом затрагивающие либо же в некоторой степени ограничивающие гарантированные на данный момент участникам современного уголовного судопроизводства конституционные права, их свободы, то ему в обязательном порядке требуется получить у надзирающего прокурора согласие на последующее возбуждение перед уполномоченным судебным органом ходатайства о возможности назначения, изменения, продления требуемой меры пресечения либо же воплощения в жизнь необходимого следственного действия.
Если же вышеуказанная необходимость назревает у следователя, то данный участник уголовного процесса получает согласие на возбуждение перед компетентным судом соответствующего ходатайства ни у должностного лица органов прокуратуры, а у своего непосредственного руководителя. Тем самым при указанных обстоятельствах имеет место сложившаяся ситуация, в рамках которой вышестоящий уровень одного и того же функционирующего ведомства де-факто контролирует нижестоящий уровень. Вместе с тем, думается, что такая законодательная регламентация противоречит сущности прокурорского надзора применительно к рассматриваемому направлению деятельности, а также главенствующему предназначению органов прокуратуры, умаляя важность выполняемых ими задач и функций.
Более того, подобная законодательная формулировка не позволяет своевременно, эффективно и результативно обеспечивать охрану и защиту конституционных прав, свобод каждого конкретного человека и гражданина ввиду того, что руководители следственных органов, имея личную заинтересованность в создании и сохранении положительных статистических показателей своего ведомства, могут необоснованно давать согласие либо же отказывать следователям в возбуждении перед уполномоченными судебными органами вышеназванных ходатайств об избрании, изменении, продлении меры пресечения, реализации определенных следственных действий.
Тем самым предлагается внести изменение в положения действующего уголовно-процессуального законодательства, урегулировав в них необходимость для следователей согласовывать в каждом конкретном случае ходатайство о назначении, продлении, изменении меры пресечения, совершении соответствующего следственного действия для последующего его возбуждения перед уполномоченным судом ни с руководителем следственного органа, а именно с надзирающим прокурором.
Таким образом, несмотря на то, что на сегодняшний день имеют место положительные моменты и предпосылки, связанные с усилением роли должностных лиц органов прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора за реализуемой следователями возложенной на них процессуальной деятельности, сохраняются отдельные правовые проблемы, пробелы и противоречия, касающиеся, том числе, сложившегося в современном уголовном судопроизводстве конфликта надзорных и контрольных полномочий прокурора и руководителя следственного органа.
В связи с этим автором настоящего исследования рекомендуется российскому законодателю усилить прокурорский надзор в рассматриваемом направлении деятельности посредством сокращения большинства контрольных полномочий руководителя следственного органа за подчиненными ему следователями, одновременно с этим сохранив за данным самостоятельным участником уголовного процесса правовой статус поднадзорного прокуратуре субъекта.
В то же время руководитель следственного органа также сможет воплощать в жизнь контроль за должностными лицами внутри самого функционирующего ведомства с целью обеспечения соблюдения ими требований Конституции РФ и исполнения уголовно-процессуального закона, при этом фактически не являясь по отношению к следователям контрольно-надзорным органом, в отличие от органов прокуратуры.
Литература:
- Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 02.10.2024) // Российская газета, № 249, 22.12.2001.
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 30.09.2024) «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета, № 229, 25.11.1995.
- Приказ Генпрокуратуры России от 17.09.2021 № 544 (ред. от 22.02.2023) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность, № 12, 2021.
- Шутемова Т. В. О вопросах организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Глаголь правосудия. 2022. № 1 (27). С. 34–37.
- Беков М. М. К вопросу о правовых проблемах прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия / М. М. Беков. Текст: непосредственный // Молодой ученый. 2023. № 19 (466). С. 286–289.
- Тоштемирова Р. Ф. Следователь и руководитель следственного органа: проблемы взаимодействия / Р. Ф. Тоштемирова, Б. Я. Гаврилов // Сибирский юридический вестник. 2021. № 1(92). С. 88–92.
- Бабич Н. В. Разграничение полномочий между прокурором и руководителем следственного органа / Н. В. Бабич // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2020. № 3. С. 760–769.
- Салихова П. А. О соотношении процессуальных полномочий руководителя следственного органа и прокурора // Закон и право. 2020. № 6. С. 137–140.
