Реализация государственной политики обеспечения жильем детей-сирот на Дальнем Востоке: сравнительно-правовой анализ



Обеспечение жилищными условиями детей-сирот является неотъемлемым направлением деятельности системы органов публичной власти Российской Федерации. В Дальневосточном федеральном округе реализация конституционного права детей-сирот на жилище обусловлена рядом факторов, влияющих на предоставление дополнительной поддержки социально незащищенным группам населения. Проводится сравнительный анализ положений регионального законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, по вопросам жилищного обеспечения детей-сирот, определяются основные тенденции региональной жилищной политики. В соответствии с выявленным в ходе сравнительно-правового анализа комплексом проблемных аспектов предлагаются решения, учитывающие особенности регионального законодательства на Дальнем Востоке.

Ключевые слова: дети-сироты, обеспечение жильем, порядок предоставления жилья детям-сиротам, жилищный сертификат, меры государственной поддержки социально незащищенных групп населения Дальнего Востока.

Provision of housing conditions for orphaned children is an integral area of activity of the system of public authorities of the Russian Federation. In the Far Eastern Federal District, the implementation of the constitutional right of orphaned children to housing is conditioned by a number of factors influencing the provision of additional support to socially vulnerable groups of the population. A comparative analysis of the provisions of the regional legislation of the subjects of the Russian Federation, which are part of the Far Eastern Federal District, on housing for orphaned children is carried out, and the main trends in regional housing policy are determined. In accordance with the complex of problematic aspects identified during the comparative legal analysis, solutions are proposed that take into account the specifics of regional legislation in the Far East.

Keywords: orphaned children, housing provision, the procedure for providing housing to orphaned children, housing certificate, measures of state support for socially vulnerable groups of the population of the Far East.

Российская Федерация, являясь государством социальной направленности, закрепила в положениях статьи 40 Основного Закона гарантию обеспечения социально незащищенных слоев гражданского общества правом на жилище [1]. Обеспечение жильем социально незащищенных слоев населения, в частности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, влияет на реализацию жилищной политики российского государства, способствует поддержке высокого уровня социальной ответственности государства перед собственными гражданами. Особо отмечается, что «смысл существования субъективного права детей-сирот на жилое помещение определяется целью его реализации, которая раскрывается как в общественном интересе, так и личном интересе лица, представляя тем самым баланс таких разнообразных интересов» [12, с. 120]. Дети-сироты находятся под защитой государства, а соответствующая правовая поддержка в области предоставления жилища детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, осуществляемая на территории Дальневосточного федерального округа, обладает исключительным значением в качестве одного из направлений деятельности системы органов публичной власти Российской Федерации, поскольку тенденция развития жилищных условий является ключевым показателем общего уровня развития территории, обладающей особым вниманием со стороны государства. Анализ направления реализации закрепленного Конституцией права на жилище социально незащищенных групп населения регионов Дальнего Востока имеет значение для выявления общих тенденций и существующих проблем в актуальной жилищной политике исследуемого региона, а также общей государственной политике Российской Федерации в жилищной сфере.

Официальная статистика за четырехлетний период наблюдения свидетельствует о некотором снижении численности детей-сирот в России, исходя из содержания табл. 1.

Таблица 1

Тенденция численности детей-сирот России в 2020–2023 годах [9]

Год	2020	2021	2022	2023
Численность детей-сирот	406 138	390 949	375 699	358 006

Общий фактор численности детей-сирот объективно не влияет на актуальность вопроса обеспечения жильем данной социально незащищенной категории граждан России.

Ключевым законодательным актом, регулирующим сферу обеспечения жильем социально незащищенных групп населения, таких как дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, является Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон № 159-ФЗ) [3]. Из содержания Закона № 159-ФЗ следует положение, устанавливающее обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по решению вопросов, связанных с формированием списка детей-сирот, нуждающихся в государственной поддержке, а также проведению контрольных мероприятий в отношении использования и сохранности предоставляемых жилых помещений.

Положения статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ) [2] определяют комплекс жилых помещений, предоставляемых детям-сиротам, как составную часть общего числа помещений специализированного жилищного фонда России. Помимо данного законодательного закрепления часть 1 статьи 109.1 ЖК РФ регламентирует предоставление жилых помещений в соответствии с положениями федерального и регионального законодательства.

Для каждого из субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе характерен собственный механизм реализации конституционного права на жилище для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, состоящий из совокупности нормативных правовых актов уровня субъекта Российской Федерации. В качестве исследуемых субъектов выбраны Хабаровский край, Республика Саха (Якутия) и Приморский край.

Региональное законодательство Хабаровского края базируется на совокупности нормативных правовых актов, из числа которых выделяется закон Хабаровского края от 25.04.2007 № 119 «О мерах социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон Хабаровского края № 119) [8], в большей части дублирующий положения Закона № 159-ФЗ. Закон Хабаровского края № 119 определяет дополнительный перечень гарантий, направленных на реализацию конституционного права на жилище лиц из категории социально незащищенных слоев населения Хабаровского края, в частности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устанавливая материальную поддержку в виде социальных выплат, направленных на приобретение жилища, а также ежемесячных компенсаций за наем жилого помещения. Дополнительно вместе с материальной поддержкой региональным законодательством Хабаровского края предусматривается непосредственное предоставление жилых помещений на основе договора социального найма из резервов жилого фонда коммерческого использования государственного жилищного фонда и маневренного специализированного государственного жилищного фонда.

Вместе с указанным региональным законом Хабаровского края в отношении детей-сирот последние несколько лет действует программа выдачи сертификатов на жилье, инициированная на федеральном уровне и поддержанная министерством социальной защиты Хабаровского края. Региональная программа выдачи таких сертификатов способствует поддержке социально незащищенных слоев населения, а также своевременному обеспечению реализации их права на жилище, сохраняет высокий уровень социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Законодательно предусмотренный на региональном уровне механизм позволяет последовательно решать вопрос обеспечения жильем детей-сирот на территории края. По данным министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края по состоянию на 01.01.2025, всего обеспечено жильем 304 человека из числа детей-сирот, из них:

• 140 — предоставлены квартиры по договору специализированного найма;

• 164 — за счет средств краевого бюджета предоставлены выплаты на приобретение жилого помещения в собственность, в том числе:

— 137 — выплаты по мировым соглашениям в соответствии с постановлением губернатора края от 25.04.2006 № 96 «О мерах по совершенствованию управления государственным жилищным фондом Хабаровского края», введены с 04.07.2024.

— 27 — социальные выплаты (военнослужащим) в соответствии с Законом Хабаровского края № 119.

Всего в 2024 году было выделено 669 млн рублей на предоставление выплат. Из общего количества лиц из числа детей-сирот в 2024 году обеспечены жильем 25 участников специальной военной операции. Указанные меры также продолжают реализовываться в 2025 году. Бюджетом Хабаровского края на 2025 год предусмотрено 407,5 млн рублей на предоставление выплат на приобретение жилого помещения в собственность на территории края, что позволит обеспечить жильем порядка 91 лица из числа детей-сирот [10].

Среди нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) необходимо обратиться к содержанию Закона Республики Саха (Якутия) от 15.12.2012 1154-З № 1201-IV «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон РС (Я) 1154-З № 1201-IV) [4]. Указанный региональный закон, так же как и Закон Хабаровского края, дублирует основные положения Закона № 159-ФЗ. Рассматриваемый нормативный правовой акт устанавливает возможность предоставления жилых помещений детям-сиротам по договору социального найма из сектора специализированного жилищного фонда Республики Саха (Якутия). Особенностью Закона РС (Я) 1154-З № 1201-IV является предоставление дополнительной гарантии обеспечения права на жилище детям-сиротам — освобождение от платы за жилое помещение и коммунальные услуги.

Республика Саха (Якутия), так же как и Хабаровский край, с 2022 года реализует программу выдачи сертификатов на жилье. В данном случае региональная программа поддерживается министерством строительства республики. Программа выдачи сертификатов направлена на сокращение очереди на жилье и помогает детям-сиротам своевременно реализовывать свое конституционное право на жилище.

Исследуя региональное законодательство Приморского края, регулирующее предоставление жилья детям-сиротам, следует изучить положения Закона Приморского края от 24.12.2018 № 433-КЗ «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края» (далее — Закон Приморского края № 433-КЗ) [6]. В своем содержании региональный закон предусматривает обеспечение детей-сирот жилищем посредством передачи социально незащищенной группе населения региона жилых помещений из специализированного краевого жилищного фонда и муниципального жилищного фонда при условии заключения договора социального найма. Вместе с Законом Приморского края № 433-КЗ важное место в системе регионального законодательства Приморского края занимает также Закон Приморского края от 06.12.2018 № 412-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов Приморского края отдельными государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями» [7]. Данный региональный закон наделяет органы местного самоуправления Приморского края полномочиями, направленными на успешную реализацию детьми-сиротами их законного права на жилище, регламентирует контроль и отчетность органов местного самоуправления по вопросу осуществления государственных полномочий в отношении обеспечения жилищем социально незащищенных слоев населения региона.

Приморский край в 2018 году выступил инициатором законодательного внедрения альтернативной программы поддержки социально незащищенных категорий населения — программы выдачи жилищных сертификатов. Данная инициатива была закреплена в положениях Закона Приморского края № 433-КЗ. Приморский край стал первым из числа субъектов Дальневосточного федерального округа предоставляющим подобную гарантию реализации права на жилище детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.

Инновацией приморского законодателя является введение в действие дополнительной региональной меры поддержки детей-сирот — именных свидетельств социальных выплат, предназначенных для приобретения в собственность жилья, отвечающего актуальным требованиям благоустройства жилой среды. Такое именное свидетельство обладает срочным характером — его необходимо реализовать в течение шести месяцев с момента получения, но при этом имеется возможность его однократного продления. Еще одной особенностью данного именного свидетельства является его сфера действия — в отличие от жилищного сертификата свидетельство действует лишь на территории Приморского края.

Таким образом, на территории Дальневосточного федерального округа реализуется законодательство об обеспечении детей-сирот жильем. Вместе с этим укажем на ряд взаимосвязанных проблемных факторов, влияющих на эффективность обеспечения конституционного права на жилище детей-сирот:

1. Федеральное и региональное законодательство, программы выдачи сертификатов на жилье детям-сиротам не предусматривают возможность использования предоставляемых средств в качестве вклада в индивидуальное жилищное строительство или на участие в долевом строительстве.

Положениями федерального и региональных законодательств предусматривается ограниченный спектр вариантов использования детьми-сиротами средств жилищного сертификата — возможны лишь варианты, в соответствии с которыми предоставленные средства могут быть потрачены на приобретение в собственность благоустроенного жилого помещения или погашение ипотечного кредита. Новые варианты использования средств жилищного сертификата уже реализуются, в частности, приморским законодателем — с 2024 года инициатива в отношении использования средств сертификата в качестве вклада в долевое строительство была внесена в нормы регионального законодательства [5]. Возможное расширение положений статьи 8.1 Закона № 159-ФЗ позволило бы укрепить государственную жилищную политику в целом, а интеграция данного новшества в содержание региональных законов предоставила бы дополнительные гарантии реализации права на жилище детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Возможность альтернативных путей использования средств жилищного сертификата детьми-сиротами Дальневосточного федерального округа позволит своевременно обеспечить необходимые жилищные условия, учитывая тенденции развития индивидуального и долевого жилищного строительства на территории субъектов Дальнего Востока.

2. Недостаточность имеющихся региональных гарантий, предусматривающих жилищную поддержку детей-сирот Дальнего Востока.

Общая специфика дальневосточных гарантий, обеспечивающих детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жильем, сводится к ограниченному кругу возможностей реализации конституционного права на жилище, в частности к предоставлению жилых помещений из региональных жилищных фондов на условиях договоров социального найма и выдаче государственных жилищных сертификатов. Непростая ситуация обусловлена и отсутствием социального жилья в региональных фондах [11, с. 28]. Опыт Приморского края по введению дополнительных мер поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, демонстрирует качественный уровень обратной связи со стороны региональной системы органов власти, свидетельствует о повышенной социальной ответственности аппарата органов власти субъекта. Дополнительные региональные гарантии, устанавливающиеся в отношении детей-сирот Дальнего Востока, безусловно оптимизируют механизм обеспечения права на жилище социально незащищенной категории населения, а также окажут влияние на сокращение оттока населения из субъектов Дальневосточного федерального округа.

3. Слабая развитость практики применения факультативных гарантий компенсационного характера в отношении текущих платежей, направленных на содержание и поддержание жилища в пригодных условиях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Текущие жилищно-коммунальные платежи являются необходимыми уплачиваемыми средствами, позволяющими в полной мере реализовывать право на жилище, напрямую поддерживающими жилищный фонд России и ее субъектов, при этом они могут обременять социально незащищенные группы населения Дальнего Востока. С учетом состояния возможностей регионального бюджета предоставление факультативных льгот детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в отношении жилищно-коммунальных платежей является индикатором социальной стабильности и справедливости, дополнительной гарантией, способствующей реализации конституционного права на жилище.

Проведенный сравнительно-правовой анализ реализации государственной политики обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории субъектов Дальневосточного федерального округа не только выявил общие положительные тенденции законодательного регулирования и реализации федеральной жилищной политики, но и продемонстрировал наличие локальных проблем, обусловленных несовершенством регионального правового регулирования. Модернизация механизма реализации права на жилище детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как социально незащищенных групп населения субъектов Дальнего Востока безусловно будет способствовать укреплению жилищной политики Дальневосточного федерального округа, консолидировать дополнительные возможности использования закрепленного Конституцией Российской Федерации права каждого на жилище.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. — 2020. — 4 июля (№ 144).
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. 03.02.2025) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 1 (ч. 1). — Ст. 14.
3. Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. 29.05.2024) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. — № 52. — Ст. 5880.
4. Закон Республики Саха (Якутия) от 15.12.2012 1154-З № 1201-IV «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. 21.05.2024) // СПС «Кодекс». — URL: https://docs.cntd.ru/document/453125254 (дата обращения: 11.02.2025).
5. Закон № 567-КЗ от 31.05.2024 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края» — Текст: электронный // Официальный сайт Законодательного Собрания Приморского края. — URL: http://monitoring.zspk.gov.ru/Закон/3113065 (дата обращения: 20.02.2025).
6. Закон Приморского края от 24.12.2018 № 433-КЗ «Об обеспечении жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Приморского края» (ред. 26.09.2024) // СПС «Кодекс». — URL: https://docs.cntd.ru/document/550296495 (дата обращения: 11.02.2025).
7. Закон Приморского края от 06.12.2018 № 412-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных и городских округов Приморского края отдельными государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями» (ред. 26.09.2024) // СПС «Кодекс». — URL: https://docs.cntd.ru/document/550274839 (дата обращения: 20.02.2025).
8. Закон Хабаровского края от 25.04.2007 № 119 «О мерах социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. 26.12.2024) // СПС «Кодекс». — URL: https://docs.cntd.ru/document/995118774 (дата обращения: 10.02.2025).
9. Статистические данные о детях-сиротах, и детей, оставшихся без попечения родителей, по России и субъектам за 2020–2023 гг. // Официальный сайт Министерства просвещения Российской Федерации. — URL: https://edu.gov.ru/activity/main_activities/orphans/ (дата обращения: 09.02.2025).
10. Информация об обеспечении детей-сирот жилыми помещениями на территории Хабаровского края // Официальный сайт Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края. — URL: https://gkh.khabkrai.ru/Deyatelnost/Obespechenie-zhilymi-pomescheniyami/Obespechenie-zhilem-detej-sirot/Informaciya-ob-obespechenii-zhilem-detej-sirot (дата обращения: 18.02.2025).
11. Дьяконова Л. А. Проблемы обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (на примере г. Якутска) // Студенческий международный форум: сб. материалов Междунар. студенч. науч. конф. — М.: Евроазиатская научно-промышленная палата, 2020. — Т. 1. — № 13 (47). — С. 27–29.
12. Соловых С. Ж. Реализация права на жилищное обеспечение лиц из категории социально незащищенных граждан // Правовая политика и право на жизнь. — 2023. — № 3. — С. 114–130.