Десять лет мы живём с Кодексом административного судопроизводства РФ. Какие замечания, предложения и выводы можно сделать по эффективности применения в судах общей юрисдикции РФ. Автор анализируя судебную практику предлагает усовершенствование законодательства в части оспаривания НПА.
Ключевые слова: суд общей юрисдикции, Кодекс административного судопроизводства РФ, судебное производство, защита интересов, права и обязанности, оспаривание НПА.
For ten years we have been living with the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation. What comments, suggestions and conclusions can be drawn on the effectiveness of the application in the courts of general jurisdiction of the Russian Federation. Analyzing judicial practice , the author suggests improving legislation in terms of challenging the NPA.
Keywords: the court of General Jurisdiction, the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, judicial proceedings, protection of interests, rights and obligations, challenging the NPA.
Прошло уже десять лет с момента принятия КАС РФ и уже можно проанализировать эффективность некоторых статей применения данного кодекса.
При выявлении пробелов в законодательстве возникает необходимость правотворческого вмешательства законодателя и внесения изменений. Вносимые изменения должны способствовать повышению эффективности правосудия.
Судебные юристы, принимающие участие в рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства, находят недостатки в сложившейся судебной практике и действующем законодательстве.
О плодотворности административного правосудия можно судить по сопоставлению цели соответствующего вида судопроизводства и конечного результата правовых норм.
Эффективность законодательства, как своего рода структурной основы эффективности права является окончательной характеристикой его действия, свидетельствующей о его способности обеспечивать последовательное решение соответствующих экономических, социальных и иных проблем общества и государства [3].
Таким образом, эффективность правовых норм определяется достижением социально полезных целей, намеченных законодателем, а также действенностью процесса, основывающегося на защите прав и интересов граждан и юридических лиц.
На сегодняшний день очень распространены судебные процессы, инициированные органами Прокуратуры, по оспариванию градостроительной документации сельских поселений, городских округов, в частности генеральных планов и Правил землепользования и застройки (далее ПЗЗ), которая относится к нормативно-правовым актам (далее НПА).
Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции [4].
Для единообразия судебной практики в судах общей юрисдикции, Пленум Верховного суда Российской Федерации принял Постановление № 50 Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», где пояснил некоторые моменты и дал определение НПА.
Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [5] (далее КАС РФ).
Согласно п.5 Постановления № 50 Пленума ВС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).
Указанные лица вправе обратиться в суд общей юрисдикции с коллективным административным исковым заявлением (статья 42 КАС РФ).
На основании п. 9 Постановления № 50 Пленума ВС РФ от 25.12.2018 года: в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде общей юрисдикции нормативные правовые акты, а также акты, обладающие нормативными свойствами, в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ. Прокурор имеет право на обращение с административным иском о признании не действующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых, в частности, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами (пункт 2 статьи 1, пункт 3 статьи 22, статьи 23 и 28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статья 39, часть 3 статьи 208 КАС РФ). Прокурор, обратившийся в суд с таким административным иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за исключениями, предусмотренными КАС РФ, и поэтому не дает заключения по административному делу.
Соответственно прокурор, как и любой другой административный истец, должен доказать какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом, или о том, что существует реальная угроза их нарушения (пункт 5 части 2 статьи 209 КАС РФ).
Однако, данное правило не всегда выполняется прокурорами, что было бы непозволительно другому административному истцу. К описанию нарушенных прав зачастую, прокурор подходит формально.
Также в некоторых случаях, Прокуратура подаёт исковое заявление о признании недействующим в одном требовании — решение сельского совета «Об утверждении Генерального плана сельского поселения «Х»» 2014 года и в другом требовании — признании недействующим решения районного совета 2018 года «Об утверждении Генерального плана муниципального образования «Х», в части включения в границы села территорий, контуры которых, согласно графической части Генерального плана (карта границ населенных пунктов, входящих в состав поселения) отнесены к землям сельскохозяйственного назначения, ограничены линиями существующих и планируемых границ населенных пунктов.
Законодатель абсолютно чётко прописал нормы в Кодексе административного судопроизводства РФ, также дал исчерпывающие разъяснения на этот счёт в п.19 Постановления № 50 Пленума ВС РФ: «Судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 КАС РФ на день подачи заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, оспариваемый акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие (пункт 5 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 210 КАС РФ. Подобные иски всё равно появляются на рассмотрении в судах общей юрисдикции. Такие случаи, законодатель опять же предусмотрел: согласно п.1 ч.2 ст.214 КАС РФ, суд должен прекратить производство по административному делу об оспаривании НПА, если НПА утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
В анализируемом автором случае, однозначно решение об утверждении генерального плана сельского поселения «Х» 2014 года утратило силу к моменту принятия административного иска прокурора в производство суда, в связи с постановленным решением районного совета депутатов об утверждении генерального плана 2018 года этого поселения. В соответствии с ч.1 ст.210 КАС РФ на стадии рассмотрения вопроса о принятии к производству административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим судья должен отказать в принятии административного искового заявления, если на момент подачи административного искового заявления оспариваемый нормативный правовой акт прекратил своё действие.
Данная правовая позиция подтверждается Апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного суда РФ от 14.02.2023 № АПЛ22–682, где сказано: «На основании положений статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и нарушающим права и свободы, законные интересы лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом».
На дату подачи административного искового заявления и на дату рассмотрения дела по существу, оспариваемый НПА 2014 года уже являлся недействующим. Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки. Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
По смыслу приведенных норм права, проверка судом законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, не может быть осуществлена. На это же указано в п.25 Постановления № 50 Пленума ВС РФ.
Следовательно, на стадии судебного производства, в соответствии с п.1 ч.2 ст.214 КАС РФ производство по данному требованию должно быть прекращено, но по факту, суд рассматривает по существу требование к утратившему силу НПА.
В административном судопроизводстве, необходимо учитывать, что оно исполняет единую конституционную цель — защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций.
Посредством административного судопроизводства должна осуществляться эффективная защита от государственного произвола и от противоправных решений, действий или бездействия органов исполнительной власти. Именно это истинное назначение административного судопроизводства. Известным фактом является то, что в правовом государстве власть должна действовать в соответствии со своими законными полномочиями и соблюдать важные принципы в процессе принятия решений и совершения действий. Окончательное решение о том, соблюдены ли принципы, остается за судами.
Суд, как правило, встаёт на сторону прокурора, а ведь главная задача суда — осуществлять правозащитную функцию. Но зачастую, суд использует судейскую дискрецию, то есть принимает решения по своему усмотрению. Дискреционные полномочия должны подвергаться определённым правовым ограничениям и контролю, чтобы предотвратить злоупотребление властью. Предвзятость судей возникает, видимо, от того, что судьи являются, по сути, такими же госслужащими и в силу этого ощущают себя сопричастными к интересам иных государственных структур, соответственно решения выносятся не в пользу гражданина. Для закрепления независимости судей, по мнению автора, хорошо бы проводить ротацию судей, к примеру каждые 5 лет, меняя регион, чтобы ничто не отвлекало при отправлении правосудия от соблюдения принципа равенства сторон.
Мнение Ю. И. Стецовского: «Чтобы эффективно защищать права человека и оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов, суд должен иметь возможность влиять на другие ветви власти, сдерживать и уравновешивать их» разделяют многие правоведы.
Спецификой административного судопроизводства является то, что в результате правосудия по публично-правовым спорам происходит защита, с одной стороны, прав и законных интересов частных субъектов, с другой, публичных интересов (общественных и государственных). В связи с этим, необходимо обеспечивать баланс частных и публичных интересов.
Законодателю необходимо встать на защиту интересов граждан РФ, так как оспаривание генеральных планов прокурором происходит спустя довольно длительное время и генплан уже воплощён: построены жилые дома, садовые дома, обустроены земельные участки, присвоены адреса, сформированы дороги и для этого при установлении судом нарушений при принятии и утверждении документов территориального планирования срок, от которого необходимо вести исчисление признания НПА недействующим, логичнее всего определить со дня вступления в силу решения суда, а не с даты утверждения НПА.
На это же указано в пункте 38 Постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», где Верховный суд Российской Федерации определяет момент, с которого нормативный акт будет признан недействующим. И если до принятия решения суда нормативный правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать этот НПА не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поэтому, при рассмотрении административного дела о признании недействующими Генеральных планов суду надлежит определить, были ли оспариваемые нормативные акты применены и, если такое применение произошло, то суду следует при принятии решения учитывать баланс публичных интересов и прав граждан и организаций, возникших при применении оспариваемого нормативного акта и защищаемых Конституцией РФ прав. Но опять же, зачастую, суд не думает о последствиях для граждан и организаций, как менее защищённой категории, права которых будут нарушены, если за дату признания НПА недействующим признать не дату вынесения решения суда. В результате на сегодняшний день имеют место такие судебные акты.
Также, законодателю необходимо обратить внимание на проблему отсутствия пресекательного срока исковой давности по искам к НПА. Сейчас срок не установлен, и административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течении всего срока действия этого нормативного правового акта, согласно ч.6 ст.208 КАС РФ. Полагаю, его следует установить.
Целью судебного разбирательства является отправление правосудия на основе Конституции Российской Федерации.
Хотелось бы обратить внимание законодателя на внесение изменений в КАС РФ, а именно в главу 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»: установить пресекательный срок подачи Административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим, внести поправки в ч.6 ст.208 КАС РФ.
Литература:
- Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев, А. А. Аюрова Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. — 336 с.
- Стецовский Ю. И. Судебная власть: учеб. Пособие-М: «Дело», 1999 г. — 400 с.
- Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев, А. А. Аюрова и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. — 336 с. — www.dx.doi.org/10.12737/12218.
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 30.09.2024) «О прокуратуре Российской Федерации» ст.1 ч.1
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации № 21-ФЗ (ред. от 28.12.2024)
