В статье автор приводит основные особенности правового регулирования права владения и пользования земельными участками в электроэнергетической отрасли РФ.
Ключевые слова: электроэнергетика, электрическая энергия, правовое регулирование арендных отношений, электроэнергетическая отрасль.
Энергетика — это важнейшая область народного хозяйства, науки и техники, охватывающей топливно-энергетические ресурсы, производство, передачу, преобразование, аккумулирование, распределение и потребление энергии различных видов. Электроэнергетика как составная часть топливно-энергетического комплекса России выступает той отраслью экономики, которая обеспечивает бесперебойное функционирование промышленности, транспорта, систем связи и жизнеобеспечения населения, обеспечивая ее энергетическую безопасность в целом.
Электроэнергетика в современной России, являясь одной из базовых отраслей национальной экономики, обладает рядом специфических черт, которые сформировались на пересечении исторического развития энергосистемы, географических и климатических особенностей страны, государственного интереса к устойчивому обеспечению потребителей энергоресурсами и внутренней структуры самой отрасли. Она включает производство (генерацию) электрической энергии, ее передачу и сбыт конечным потребителям, опирается на нормативно-правовое регулирование, позволяющее увязать экономические и технологические процессы с интересами общества и государства. При этом электроэнергетика является высокотехнологичной отраслью, требующей высоких затрат на производство электроэнергии, включающее строительство генерирующих мощностей и поддержание их в исправном и работоспособном состоянии. Объекты электроэнергетики, включающие АЭС, ГРЭС, ГЭС, ТЭЦ, ветровые и солнечные электростанции, распределительные устройства, линии электропередач и другие объекты, связанные с распределением и передачей электроэнергии, размещаются на обширных территориях РФ. Исходя из этого, стоимость электроэнергии определяется не только затратами на ее производство, но и затратами на содержание объектов электроэнергетики, включающими в себя расходы, в том числе на право владения и пользования земельными участками, на которых они размещаются.
Эффективное и сбалансированное управление электоэнергетической отраслью, в том числе через правовое регулирование арендных отношений, соответствует стратегическим целям электроэнергетики, определенным Энергетической стратегией России на период до 2035 г. [1], а также целям разрабатываемого в 2025 году нового национального проекта по энергетике целью которого является закрепление мирового лидерства Российской Федерации в энергетической сфере и обеспечения технологического суверенитета нашей страны.
Современная российская энергетика — это постоянно развивающаяся отрасль хозяйства (добыча, передача, преобразование и употребление энергетического сырья из разных источников с целью получения тепловой, механической и электрической энергии). За последние столетие, использование электроэнергетики привело общество к колоссальным социокультурным и техногенным изменениям [2].
Представим основные особенности, которые в совокупности отличают электроэнергетическую отрасль России от других направлений хозяйственной деятельности и оказывают непосредственное влияние на вопросы, связанные с землепользованием и арендой земельных участков.
Во-первых, электроэнергетика функционирует в условиях огромной территории и значительной протяженности энергетических сетей. Российская Федерация занимает крупнейшую в мире площадь: от Калининграда на западе и до Чукотского автономного округа на востоке, от южных регионов Северного Кавказа до Арктической зоны. При этом степень энергопотребления в разных регионах может существенно варьироваться в зависимости от уровня индустриализации, плотности населения, климатических факторов. Протяженность линий электропередачи, подстанций, центров генерации и распределительных узлов приобретает особо важное значение, поскольку для постановки и эксплуатации электроэнергетических объектов необходимо большое количество земель, а также четкая правовая база, позволяющая урегулировать вопросы, связанные с сервитутами, обременениями и правами пользования.
Во-вторых, исторические корни российской электрогенерации и её инфраструктуры берут начало в советском периоде, когда энергетика развивалась как единый государственный комплекс с централизацией управления, плановым определением мест производства и крупных узловых объектов. В советское время создана Единая энергетическая система (ЕЭС), которая сегодня продолжает играть важную роль. В то же время с 1990-х годов в электроэнергетике начались реформы, направленные на частичную либерализацию, появление рынка электроэнергии, разделение функций генерации, передачи и сбыта, а также возникновение частных структур в этой сфере. Все это привело к формированию многообразия собственников и новых организационно-правовых форм, заставив законодательство адаптироваться к новым условиям рыночных отношений, что, в свою очередь, влияет и на то, как оформляется аренда земель под объектами электроэнергетики.
В-третьих, значительная доля генерации электрической энергии в России приходится на крупные электростанции: тепловые (на основе газа и угля), гидроэлектростанции и атомные электростанции. Присутствует также нарастающее внимание к возобновляемым источникам энергии (ветровым, солнечным), особенно в тех регионах, где есть подходящие природные и экономические условия (Камчатка, северные территории, горные районы с быстрыми реками и др.). Для каждой из основных технологий генерации характерен свой набор требований к земельным ресурсам: тепловые станции, как правило, связываются с источниками топлива, гидроэнергетика предполагает создание резервуаров и плотин, а атомные станции нуждаются в существенных санитарно-защитных зонах и специальных режимах эксплуатации. Соответственно, тип энергетического объекта заметно влияет на порядок получения и использования земли, требования к аренде и характер взаимодействия с органами государственной власти.
В-четвертых, электроэнергетика несет в себе повышенную социально-экономическую ответственность, поскольку стабильное энергоснабжение — это критический фактор для промышленности, транспорта, связи, жилищно-коммунального хозяйства и повседневной жизни граждан. Любые нарушения в работе энергосистемы могут приводить к масштабным последствиям, поэтому государственное регулирование в этой сфере традиционно остается достаточно жестким. В том числе устанавливаются специальные правила, регулирующие проектирование и строительство объектов электроэнергетики, требования к обеспечению безопасности, экологические нормы и обязательный учет интересов местных сообществ. Именно строгие государственные стандарты обуславливают наличие сложных согласовательных процедур при сдаче земельных участков в аренду для объектов энергоинфраструктуры, в особенности если речь идет о землях, имеющих природоохранный статус или расположенных вблизи населенных пунктов.
В-пятых, уникальной чертой российской электроэнергетики выступает принцип единой диспетчеризации, предполагающий централизованное управление потоками электроэнергии на всей территории страны (за исключением некоторых изолированных территориальных островов). В результате возникает необходимость содержать обширную сеть высоковольтных линий электропередачи, протяженность которых значительно превышает аналогичные сети в странах Европы или у региональных соседей. Для размещения таких объектов требуются значительные земельные ресурсы: прокладка ЛЭП, установка опор, строительство подстанций и иных сопутствующих объектов (пунктов распределения, линий связи, дорожно-транспортной инфраструктуры и т. д.). В подобных проектах неизменно встает вопрос о статуте аренды земельных участков, сервитутах, ограничениях владения или пользования землей. Кроме того, зоны отчуждения вдоль высоковольтных линий, санитарно-защитные зоны вокруг подстанций предполагают систематическое применение публичных сервитутов, либо долгосрочной аренды, где арендатор (энергетическая компания) получает право ограниченного использования чужой земли.
В-шестых, российское законодательство в сфере электроэнергетики имеет комплексный характер и претерпевает регулярные изменения. Наряду с ГрК РФ, который затрагивает планирование и застройку территорий, и ЗК РФ, регламентирующим порядок распоряжения участками, важную роль играет Федеральный закон «Об электроэнергетике» [3] и смежные нормативно-правовые акты, где закрепляются требования к рынку мощности, функций сетевых организаций, гарантирующих поставщикам, а также правила технологического присоединения объектов к электрическим сетям. Кроме того, региональные нормы и подзаконные акты устанавливают детализацию порядка аренды земли или предоставления в собственность для строительства (эксплуатации) генерирующих мощностей и электрических сетей, а также специфику взимания платы. Учитывая, что объекты энергетики во многих случаях обладают статусом объектов повышенной опасности и имеют критическое значение для региона, федеральные и региональные власти тесно взаимодействуют, стремясь найти баланс между привлекательностью инвестиций и защитой публичных интересов.
В-седьмых, вследствие экстремальных климатических зон и высокой энергоемкости российской промышленности электроэнергетическая отрасль характеризуется повышенным уровнем капиталоемкости. Необходимо не только создавать генерацию, но и поддерживать инфраструктуру в условиях отрицательных температур, вечной мерзлоты, сильных ветров, а порой — бурной сейсмической активности в отдельных регионах. Все это сказывается на стоимости проектов и влияет на подходы к распределению затрат, в том числе и арендных. Высоковольтные линии электропередачи на Крайнем Севере или на Дальнем Востоке требуют большого количества дополнительных сооружений, повышения требований к опорам ЛЭП, строительству дорог и защитных конструкций. В результате энергетическим компаниям требуется долгосрочное и предсказуемое владение или пользование земельными участками, чтобы иметь возможность окупить расходы на инфраструктуру или привлечь финансирование под такие масштабные проекты.
В-восьмых, в условиях федерального устройства России заметную роль в развитии электроэнергетики играют субъекты РФ и муниципалитеты. Именно на местном уровне происходит согласование использования земли для сооружения конкретных объектов, учитываются интересы сельских поселений, вопросы компенсации за сельскохозяйственные угодья, лесные зоны или охраняемые территории, затронутые строительством. Региональные органы власти могут предоставлять налоговые или арендные льготы стратегическим инвесторам в рамках соглашений о социально-экономическом партнерстве. Это формирует своеобразные «точечные» механизмы по привлечению крупнейших энергетических компаний к строительству новых объектов и прокладке сетей, нужных для местной индустрии или жилищных массивов. Вкупе с этим основную координацию и контроль в целом по стране осуществляют федеральные органы (в особенности Минэнерго и ФАС России), что отражается и в особом порядке установления тарифов, квот, а также правил предоставления земель.
В-девятых, социальное и экологическое измерение электроэнергетики в России очень велико. Распределение энергоресурсов, доступ к электричеству и цены на него прямо связаны с уровнем жизни населения, особенно в удаленных и малоосвоенных районах. Вопросы охраны окружающей среды становятся всё более актуальными: эксплуатация ГЭС может влиять на экосистемы больших рек, добыча угля — провоцировать загрязнение почв и вод, а атомные станции нуждаются в строгих мерах безопасности. Законодательные требования в этой области включают проведение экологической экспертизы, учет мнения местных жителей, а в случае аренды земли — соблюдение основных природоохранных регламентов и правил землепользования. Часто к электроэнергетическим проектам предъявляются особые условия по рекультивации, созданию компенсационных зеленых насаждений или оплате дополнительных сборов в региональный фонд окружающей среды. Для правоприменительной практики крайне важно, что несоблюдение подобных требований может привести к приостановлению аренды, штрафам, а иногда — и к расторжению договоров.
В-десятых, на протяжении последних лет российская электроэнергетика характеризуется курсом на повышение энергоэффективности и модернизацию инфраструктуры. Ставится цель обеспечить надежное энергоснабжение при оптимальных затратах, не взвинчивая тарифы для потребителей и не перегружая государственных субсидий. Внедряются цифровые технологии учета и управления, развивается распределенная генерация, появляются проекты локальных возобновляемых источников энергии. Такой переход требует совершенствования нормативно-правовой базы, в том числе регулирования аренды земель под новые типы объектов — небольшие ветропарки, солнечные электростанции, гибридные установки в труднодоступных районах. Право аренды в этих случаях приобретает особое значение, так как инвесторы рассчитывают на гарантированную возможность использования участка в течение достаточного срока, чтобы окупить вложенные средства. Параллельно государство заинтересовано пресекать неэффективное «захватывание» или долгосрочное бездействие по освоению земель, поэтому вводит стимулы и санкции, регулирующие сроки начала эксплуатации объекта.
Таким образом, правовое регулирование арендных отношений сказывается не только на инвестиционной привлекательности электроэнергетической отрасли, но и на полномасштабном социально-экономическом развитии страны. В силу того, что объекты электроэнергетики имеют повышенный уровень капиталоемкости и значительный жизненный цикл (строительство и эксплуатация генерирующих мощностей, линия электропередачи, подстанции, сопутствующая инфраструктура), необходимо создавать юридические механизмы для оптимизации затрат компаний-арендаторов, становящихся основными носителями фактического риска. В качестве важнейшего элемента такой оптимизации выступает правильно выстроенная система определения арендной платы за землю. Если она избыточна — это сдерживает инвестиции и увеличивает конечные тарифы на электроэнергию; если же она неоправданно занижена — публичные владельцы земель (государство и муниципалитеты) теряют финансовые ресурсы, а вместе с тем снижается общий уровень рационального использования ограниченного земельного фонда.
Литература:
- Распоряжение Правительства Российской Федерации 9 июня 2020 г. № 1523-р.
- Ахмадиева Р. И., Тамилин П. О. Особенности развития электроэнергетической отрасли России в современный период // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2016. № 4–1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-razvitiya-elektroenergeticheskoy-otrasli-rossii-v-sovremennyy-period (дата обращения: 13.02.2025).
- Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»
