Статья посвящена анализу современного состояния административного права в России после конституционной реформы 2020 года. Рассматриваются изменения в механизмах воздействия на невластных субъектов, трансформация административно-правовых методов и форм, а также вопросы определения предмета административного права. Обращается внимание на отход от традиционного восприятия через государственное управление и необходимость применения функционального подхода. Исследуется понятие публичной администрации и его значению в современном правовом поле.
Ключевые слова: государственное управление, Конституция РФ, публичная власть, административное право, зарубежная практика.
Изменения в законодательстве — это непрерывный процесс. Причиной тому динамичное состояние, в котором пребывает общество. С момента принятия Конституции РФ в 1993 году административное право прошло значительный путь, стремясь отдалиться от советских принципов и приблизиться к современным стандартам. Важную роль в этом процессе сыграли изменения, направленные на устранение конкуренции с гражданско-процессуальным, антимонопольным и налоговым законодательством, которые активно развиваются на стыке отношений публичной власти и частных лиц. Следует подчеркнуть, что отдельные специалисты в области гражданско-процессуального права до сих пор не признают административные споры и административное судопроизводство частью административного процесса. Обращаясь к историческим аспектам, стоит отметить систему принципов советского административного права, предложенную в 1967 году А. П. Кореневым, включая социалистический демократизм и демократический централизм [2, с. 72–78]. Эти принципы, закрепленные в Конституции СССР 1977 года, отражали государственное управление той эпохи. Цель статьи — определить современные подходы к предмету административного права, которые привнесли изменения в законодательстве в 2020 году.
Нельзя сказать, что право и управление могут быть едиными. В то же время можно с уверенностью подчеркнуть о наличии такого подхода в советскую эпоху. Советское административное право фактически представляло собой право государственного управления, что подтверждают принципы, заложенные в Конституции СССР 1977 года. Однако после принятия Конституции России в 1993 году большинство этих принципов, кроме законности, было отвергнуто. Принцип законности сохранился, но его понимание осталось традиционно абстрактным и декларативным, что снижает его прикладное значение при разрешении конкретных административных дел [5]. В зарубежной практике законность трактуется шире: как обеспечение прав и интересов частных лиц через стандарты открытости, справедливости и подотчетности публичных органов [6]. В России же Конституционный Суд неоднократно подчеркивал значение справедливости и соразмерности в административных процессах, ссылаясь на статьи 57, 1, 19 и 55 Конституции РФ (определения от 23 июня 2005 г. № 272-О, от 15 мая 2012 г. № 809-О и др.).
Изменения наступили в 2020 году. Поправки, внесенные в Конституцию, позволили модернизировать имеющуюся систему административного права. Ст. 75.1 Конституции РФ была дополнена положениями, отражающими запросы общества на справедливость и гуманизм в отношениях с администрацией, что способствует укреплению доверия между гражданами и органами власти. В этот же период был принят Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», где в ст. 9 закреплен принцип соразмерности вмешательства, основанный на конституционном принципе справедливости. Интересно, что еще в советское время Н. Г. Салищева отмечала различия между советским и зарубежным административным процессом, подчеркивая значимость норм естественного права и справедливости в зарубежной практике [4, с. 34]. В международной сфере принцип справедливости базируется на ст. 6.1 Европейской конвенции 1950 года и предполагает рассмотрение административных дел по сути как судебных. В российском законодательстве этот принцип также нашел отражение в ст. 6 Кодекса административного судопроизводства РФ, что свидетельствует о стремлении к соответствию общеевропейским стандартам. Решение обоснованное и опирается на самый большой опыт в мире в области развития демократического законодательства.
То, как административное право воздействует на ее субъектов правоотношений, претерпело значительные изменения. В частности, это касается и невластных субъектов. Механизм воздействия был пересмотрен в трех аспектах: субъекты, наделенные публичными полномочиями, административно-правовые формы и методы деятельности. Конституционный Суд РФ признал, что публичные функции могут осуществлять не только органы государственной власти, но и другие субъекты, включая государственные учреждения и некоммерческие организации с публичными полномочиями (п. 3 ч. 2 ст. 1 и ч. 1 ст. 218 КАС РФ) [1]. В новой редакции Конституции РФ 2020 года введено понятие «публичной власти» (ч. «г» ст. 71), а органы государственной власти и местного самоуправления объединены в единую систему публичной власти (ст. 132).
Это наводит на мысль о том, что все субъекты, которые так или иначе наделены административно-публичными полномочиями, действуют как публичная администрация. Современные методы их деятельности отличаются от традиционных методов исполнительной власти. Принуждение, убеждение и поощрение трансформировались в принуждение, ограничение и стимулирование. К примеру, используются такие методы, как административное нормотворчество, лицензирование, административное санкционирование и разрешение споров. В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 132 Конституции РФ административно-правовые формы исходят не только от органов исполнительной власти, но и от органов местного самоуправления, а также иных субъектов, таких как Центральный банк РФ и государственные корпорации. Теория нормативных актов управления, разработанная в советское время, не способна в полной мере объяснить современные особенности системы административно-правовых актов [3].
Можно сделать вывод о том, что административное право не слилось с государственным управлением. Вопрос определения предмета административного права остается дискуссионным, несмотря на реформы 2020 года и отказ от термина «государственное управление» в Конституции РФ. Традиционное восприятие через государственное управление объясняется инерцией правовой доктрины, сложившейся еще в 1960-е годы. При этом административное право уже не сводится к управлению и включает разнообразные формы и методы деятельности, исходящие не только от органов исполнительной власти, но и от иных субъектов. В современных условиях целесообразно применять функциональный подход, выделяя сферы административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности, что позволяет более точно определить предмет административного права.
Литература:
- Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. — № 31, ст. 4470.
- Коренев, А. П. Принципы советского административного права / А. П. Коренев // Правоведение. — 1967. — № 3. — С. 72–78.
- Порываев, С. А. Законность нормативных административно-правовых актов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук / С. А. Порываев. — М., 2018. — 30 с
- Салищева, Н. Г. Административный процесс в СССР / Н. Г. Салищева. — М.: Юрид. лит., 1964. — 158 с.
- Старилов, Ю. Н. Законность как принцип административных процедур и административного судопроизводства: развитие и юридическая конкретизация в отраслевом законодательстве на основе общей теории законности // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства / Ю. Н. Старилов. — М.: ИнфотропикМедиа, 2018. — С. 37–61.
- Larsson, T. How Open Can a Government Be? The Swedish Experience // Openness and Transparency in the European Union / T. Larsson; eds. V. Deckmyn, I. Thomson. — Maastricht: European Institute of Public Administration, 1998. — Pp. 39–52.
