Особенности становления и развития административного судопроизводства в России и государствах — членах ЕС: сравнительный анализ

В статье проводится компаративное исследование российской модели осуществления административного судопроизводства по итогам проведенной в 2015 г. реформы с моделями национальных законодательств таких государств-членов Европейского Союза (ЕС) как Германия, Франция и Испания.

Автор выделяет основные современные модели административной юстиции, соотносит исследуемое национальное законодательство зарубежных государств с каждой из названных моделей. В рамках изучения системы национальных источников административной юстиции происходит выделение сходств и различий каждой из названных моделей. При этом каждый из характерных признаков модели административного судопроизводства анализируется с точки зрения практической возможности адаптации зарубежного опыта к российским реалиям как мер эффективного совершенствования законодательства об административном судопроизводстве.

В завершении автор предлагает адаптировать наиболее удачные достижения национального законодательства государств-участниц ЕС в сфере административного судопроизводства к российским правовым реалиям. Предлагаемые изменения и дополнения направлены на снижение нагрузки на судей, а также повышение общего качества разрешения споров в рамках административного судопроизводства.

Ключевые слова: публичное право, административное судопроизводство, административные специализированные суды, КАС РФ, Европейский Союз, национальное законодательство.

Российская Федерация вступила на путь создания единой системы нормативного регулирования административного судопроизводства намного позже, нежели страны-члены ЕС. Если к началу XXI века административное судопроизводство в ЕС уже было признано и закреплено в национальном законодательстве на уровне профильных актов в большинстве стран, то в России, напротив, в начале XXI века только начались активные дискуссии о необходимости обособления административной юстиции. Только с принятием в ходе масштабной правовой реформы в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) произошёл первый значимый перелом в правовом регулировании административного судопроизводства как такового. Однако, необходимо чётко понимать, что КАС РФ — это отнюдь не финальная точка в проблеме нормативного регулирования сферы административного судопроизводства в нашей стране, а лишь первый акт на пути полномасштабной реформы. При этом также необходимо учитывать, что одним из наиболее действенных способов совершенствования отечественного законодательства является способ обращения к национальному законодательству иных государств, отдельные положения которого могут быть успешно имплементированы в КАС РФ.

На сегодняшний день в научной доктрине принято выделять три основные модели административной юстиции: английскую, германскую и французскую [1, с. 19]. Учитывая существенные различия в континентальной и англо-саксонской моделях правового регулирования, предлагается детальнее изучить особенности германской и французской моделей административного судопроизводства как наиболее адаптивных под нужды российского права.

По критерию учреждения, осуществляющего судопроизводство, французское и немецкое законодательство исходят из принципа выделения административных судебных учреждений, их обособления как самостоятельных элементов национальной судебной системы.

По мнению А. Б. Зеленцова, выделение самостоятельных учреждений административной юстиции оправдывается «различием частного и публичного права, гражданско-правового и административного спора» [2, с. 39].

При этом, несмотря на выделение специальных судов в обоих юрисдикциях, системно во Франции и Германии наблюдаются существенные различия в построении системы органов административной юстиции.

Во Франции на сегодняшний день выделяются две независимые друг от друга системы судов: традиционные суды общей юрисдикции и административные суды. Отличительной особенностью административных судов является их отнесение не к судебной, а к исполнительной ветви власти. Французские административные суды наделяются общей компетенцией. Система административных судов не обладает чёткой вертикалью и подчинённостью нижестоящего суда вышестоящему. Так, в системе административных судов Франции принято выделять апелляционные административные суды, административные суды первого звена, а также профильные (специализированные) административные суды. Последнее звено наглядно выбивается из классической вертикальной иерархии. Само по себе деление профильных судов лежит в горизонтальной плоскости. Здесь принято выделять такие специализированные учреждения исполнительной власти как финансовые и налоговые суды, административные суды, рассматривающие жалобы, связанны с избирательными правами граждан, Национальный суд по вопросам предоставления убежища и т. д. Горизонтальное деление французских специализированных судов осуществляется на основе критерия сферы публично-правовой деятельности государства.

Несмотря на отсутствие выверенной вертикали в системе административных судов Франции, вся их деятельность подчиняется такому исполнительному органу как Государственный совет. Данный орган совмещает в себе функции первой апелляционной и кассационной инстанции по различным категориям дел. Кроме того, Государственный совет правомочен осуществлять судебный контроль и быть субъектом законодательной инициативы [4, с. 138].

В Германии система административных судов видится наиболее развитой и сбалансированной. Так, административные суды в Германии не входят в систему органов исполнительной власти. Имеется чёткое деление публичных и частных сфер. Административные суды в Германии также не входят и в общую систему судов общей юрисдикции. Немецкому законодателю удалось наиболее точно воссоздать на практике вертикаль административных судов: Федеральный административный суд, Высшие административные суды земель и административные суды земель, которые являются независимыми. [5, с. 86].

Также важно отметить, что столь выверенная система судов в европейских странах является следствием законодательных проб и ошибок. В большинстве стран Европы принят специальный федеральный закон или кодифицированный акт, который регламентирует вопрос осуществления административного судопроизводства в стране. Так, например, в Германии уже более чем семьдесят лет назад был принят Федеральный закон Германии от 21 января 1960 года «Об административном судопроизводстве» [6].

Во Франции административная юстиция начала своё становление и развитие ещё во времена Наполеона. Сегодня основным источником административного судопроизводства является Кодекс административной юстиции от 01 января 2001 г. [7]. При этом акт не является статичным. На постоянной основе в Кодекс административной юстиции Франции вносятся важные изменения и дополнения. Французский Закон от 31 декабря 1987 [8] года, который в значительной степени дополняет организацию административной юстиции, учреждая административные апелляционные суды, компетентные рассматривать в апелляционном порядке практически все решения административных судов, ранее переданные Государственному Совету.

Кроме того, важно отметить, что во Франции, в целях гарантировать более легкий и эффективный доступ к судье, с конца 2018 года в административные суды, апелляционные административные суды и Государственный совет можно обращаться через интернет посредством сайта Telecours citizens [9].

В Испании в 2014 году, также, как и в Российской Федерации, началась масштабная реформа сферы административной юстиции. В ходе реформы было прямо предусмотрено принятие новых административных законов в качестве одной из мер, которые необходимо предпринять для упорядочивания работы институтов и органов исполнительной власти, повышения эффективности использования государственных ресурсов и повышения их производительности.

Итогом реформы административного судопроизводства в Испании стало принятие двух профильных законов, содержащих основные принципы административного судопроизводства: Закона королевства Испания 39/2015 от 1 октября 2015 г. «Об Общей административной процедуре государственных администраций» (LPACAP/Закон 39/2015) [10] и Закона королевства Испания 40/2015 от 1 октября 2015 г. «О правовом режиме государственного управления. Государственный сектор» (LRJSP / Закон 40/2015) [11]. При этом данные профильные законы в значительной степени дополняются и совершенствуются посредством принятия иных нормативных правовых актов. Так, например, безбумажное взаимодействие с судами, основанное на полностью электронном функционировании, было санкционировано Регламентом функционирования государственного сектора с помощью электронных средств, утвержденного Королевским указом 203/2021 от 30 марта 2021 г. [12], который в значительной степени развивает Закон 39/2015.

Таким образом, на примере ряда стран, которые развивают своё законодательство об административном судопроизводстве уже ни одно десятилетие, мы видим стойкую тенденцию по переходу к системе профильных (специализированных) административных судов. Многие учёные в научной доктрине высказывают однозначное мнение о необходимости внедрения в России системы профильных (специализированных) судов при активном анализе передового опыта зарубежных государства [13, с. 83–84]. При этом наиболее адаптивной для российских правовых реалий видится система устройства административных судов, которая была создана и эффективно опробована в Германии. Подобная имплементация особенностей построения иерархии и выделения учреждения административной юстиции будет на практике способствовать подбору для рассмотрения конкретных дел судей с более узкой квалификацией, что в дальнейшем скажется на качестве разрешения споров, а также снизит нагрузку на суды общей юрисдикции.

Литература:

1. Соловьёв А. А., Опалев Р. О. Административная юстиция в зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства: Монография / Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). М. 2017. — 262 с.
2. Зеленцов А. Б. Модели административной юстиции в современном мире и особенности ее организации в России // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2015. № 8 (12). С. 38–52.
3. Слепченко В. А. Некоторые аспекты административной юстиции в зарубежных странах и в России // Вопросы российской юстиции. 2020. № 5. С. 250–261.
4. Андреева И. А. Судебная система Франции на современном этапе // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 1 (53). С. 136–144.
5. Дмитриева Н. С. К вопросу о моделях административной юстиции в зарубежных странах и в Российской Федерации // Правовая система и современное государство: проблемы, тенденции и перспективы развития: сб. ст. междунар. науч.-практ. конф. Пенза: Наука и просвещение. 2019. С. 83–89.
6. Федеральный закон Германии от 21.01.1960 года «Об административном судопроизводстве» // URL: https://dejure.org/BGBl/1960/BGBl._I_S._17 (дата обращения: 07.03.2025 г.)
7. Кодекс административной юстиции Франции от 01.01.2001 г. (ред. от 20.02.2025 г.) // https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006070933/ (дата обращения: 07.03.2025 г.)
8. Закон Французской Республики № 87–1127 от 31.12.1987 года «О реформе административных споров» // URL: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000874489 (дата обращения: 07.03.2025 г.)
9. История административной юстиции Франции: Постоянное повышение эффективности и доступности административного судьи // https://paris.cour-administrative-appel.fr/qui-sommes-nous/histoire-et-patrimoine/histoire-de-la-justice-administrative#:~:text=La %20loi %20du %2031 %20d %C3 %A9cembre,renvoy %C3 %A9s %20au %20Conseil %20d' %C3 %89tat. (дата обращения: 07.03.2025 г.)
10. Закон королевства Испания 39/2015 от 01.10.2015 г. «Об Общей административной процедуре государственных администраций» (LPACAP/Закон 39/2015) // URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015–10565 (дата обращения: 07.03.2025 г.)
11. Закон королевства Испания 40/2015 от 01.10.2015 г. «О правовом режиме государственного управления. Государственный сектор» (LRJSP / Закон 40/2015) // URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015–10566 (дата обращения: 07.03.2025 г.)
12. Королевский указ 203/2021 от 30.03.2021 г., утверждающий Регламент действий и функционирования государственного сектора с помощью электронных средств // URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2021–5032 (дата обращения: 07.03.2025 г.)
13. Керамова С. Н. Административное судопроизводство в России и зарубежных странах // Юридический вестник ДГУ. 2021. Т. 39. № 3. С. 80–84.