Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих



Статья посвящена особенностям дисциплинарной ответственности и правовому регулированию служебного поведения государственных служащих, и одновременному рассмотрению морально-этических аспектов такого поведения. Автором приводятся некоторые особенности дисциплинарной ответственности, анализ норм права, регулирующих служебное поведение и закрепляющих на законодательном уровне требований к служебному поведению. В ходе анализа уделяется внимание проблемным вопросам реализации таких требований.

Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, служебное поведение, государственная служба, нравственные качества, моральные ценности.

The article is devoted to the peculiarities of disciplinary responsibility and the legal regulation of official behavior of civil servants, and at the same time considers the moral and ethical aspects of such behavior. The author provides some features of disciplinary responsibility, an analysis of the legal norms governing official behavior and fixing the requirements for official behavior at the legislative level. During the analysis, attention is paid to problematic issues of the implementation of such requirements.

Keywords: disciplinary responsibility, official conduct, public service, moral qualities, moral values.

Ни одно современное государство немыслимо без наличия органов государственной власти, система которых образует государственный аппарат, а фактически, функции органов государственной власти реализуются государственными гражданскими служащими, в том числе осуществляются от имени государства.

Институт государственной гражданской службы России формировался на протяжении длительного исторического периода, и в настоящее время продолжает развиваться и совершенствоваться. Именно факт осуществления государственными гражданскими служащими возложенных полномочий, которые одновременно являются полномочиями того или иного органа государственной власти обуславливают и особенности дисциплинарной ответственности названной категории служащих, в том числе не только ввиду нарушений при осуществлении служебной деятельности, но и ввиду правонарушений, не связанных со служебной деятельностью, выявление и анализ которых, является целью настоящей статьи.

Юридическая ответственность обеспечивает защиту всего объема общественных отношений, охраняемых правом, чем, в том числе обеспечивается защита интересов личности, государства и общества. Реализация юридической ответственности обеспечивает сужение сферы проявления противоправного поведение, а отсутствие негативных последствий поощряет правопослушное поведение. В качестве необходимых элементов юридической ответственности выступают само правонарушение, с одной стороны, и санкция (наказание), с другой [9].

Дисциплинарная ответственность является одним из видов юридической ответственности, что признается безусловно всеми исследователями, и наступает исключительно между субъектами, находящимися в трудовых правоотношениях [14]. Вместе с тем, единства мнений относительно определения дисциплинарной ответственности, не наблюдается [16]. Специальная дисциплинарная ответственность предусмотрена для некоторых категорий работников, обладающих специальными признаками, обусловленными в том числе особенностями работы (службы).

К дисциплинарной ответственности могут привлекаться работники, совершившие дисциплинарный проступок, который и является основанием для наступления рассматриваемого вида ответственности. Определение дисциплинарного проступка приведено законодателем в части 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации [2] (далее — ТК РФ), из которого следует, что проступок имеет место, когда со стороны работника виновно допущено неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей.

Государственная служба, хотя и имеет сходство с трудовыми отношениями, однако отличается от них, в том числе по составу участников рассматриваемых отношений. Государственная служба РФ является одним из видов такой службы, представляющей собой профессиональную деятельностью граждан РФ, которая реализуется при нахождении на должности государственной гражданской службы. Такое определение следует из содержания статьи 3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] (далее — Закон о госслужбе). Анализируя названную норму, можно сделать вывод, что государственная служба, в отличие от иной трудовой деятельности обладает рядом основных черт, к числу которых следует отнести следующее:

— государственная служба является профессиональной деятельностью специального работника — государственного служащего;

— должность государственной службы учреждена для обеспечения исполнения полномочий, возложенных законодательством РФ на органы государственной власти.

Таким образом, государственный гражданский служащий (далее — госслужащий) не только исполняет свои обязанности, обусловленные служебным контрактом, должностными инструкциями и иными актами, но и обеспечивает выполнение определенных полномочий органа государственной власти, что предполагает наличие у самого госслужащего определенного объема властных полномочий.

Приведенный вывод позволяет согласиться с определением Е. В. Павловой, сформулировавшей определение дисциплинарной ответственности госслужащих [14], в котором выделены особенности и отличительные свойства названной ответственности, применительно к такому правонарушителю, как госслужащий. Так, названный автор, отмечает, что дисциплинарная ответственность госслужащего является видом государственного принуждения, реализуемого специальными должностными лицами, в отношении специального субъекта правонарушения — госслужащего [14].

Дисциплинарная ответственность в служебном праве является динамичным, но достаточно бессистемно развивающимся видом юридической ответственности госслужащих [16]. Анализ нормативных правовых актов, регулирующих служебные отношения, позволяет констатировать отсутствие у их разработчиков единой концепции построения норм служебного законодательства Российской Федерации.

Так, дисциплинарные взыскания предусмотрены статьей 57 Закона о госслужбе, а порядок их применения определен статьей 58. Анализ части 1 и 2 статьи 58 Закона о госслужбе позволяет сделать вывод, что первоначально, после выявления правонарушения представителем нанимателя, на последнего возлагается обязанность затребовать объяснение у нарушителя, а после проводится служебная проверка, что выглядит не совсем логично с точки зрения последовательности, поскольку представление объяснения нарушителя (либо отказ от предоставления) целесообразнее было бы запрашивать в рамках проведения служебной проверки.

Особый вид дисциплинарной ответственности госслужащих устанавливается за отдельные виды правонарушений, к числу которых относятся такие правонарушения, как несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, что следует из содержания статей 59.1. и 59.2. Закона о госслужбе.

Следует отметить и иные виды правонарушений, за совершение которых госслужащий привлекается к дисциплинарной ответственности. По общему правилу, основанием для привлечения лица к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, который в той или иной степени связан со степенью участия в исполнении трудовых обязанностей. Применительно к госслужащим, определяется степень исполнения служебных обязанностей, поведение на службе и в быту, то есть наступление дисциплинарной ответственности возможно за совершение проступка, который не связан со служебными обязанностями, но связан со служебным поведением.

Основанием для регулирования служебного поведения госслужащего обуславливается прежде всего тем, что государственная гражданская служба (далее — госслужба), является способом профессионального обеспечения осуществления полномочий соответствующего государственного органа, что вытекает из понятия госслужбы. Как справедливо отмечает Е. А. Литвинцева, на госслужащих возлагается повышенная ответственность в силу особой специфики госслужбы, поскольку она направлена на укрепление социального порядка, демократических и социальных основ всего государства [12].

Правовое регулирование госслужбы обеспечивается в первую очередь конституционными нормами, закрепляющими в статье 32 Конституции РФ [1] равенство на доступ к рассматриваемому виду службы. По мнению Е. П. Лапа, госслужбу следует также рассматривать, основываясь на статье 3 Конституции РФ, поскольку такая служба является инструментом реализации государственной власти, источником которой является многонациональный народ [11]. Мнение данного автора вполне оправдано, поскольку в качестве способа осуществления власти закрепляется ее осуществление через органы государственной власти, должности в которых и замещаются госслужащими.

Правовое регулирование служебного поведения госслужащих обеспечивается статьей 18 Закона о госслужбе, где закреплены соответствующие обязанности, соблюдение которых обеспечивает особую правовую культуру взаимодействия госслужащих с обществом. В целях реализации названных требований, утверждены Общие принципы служебного поведения госслужащих [5], которые отражают ту линию поведения, которая и характеризует уровень повышенной ответственности госслужащих перед государством, обществом в целом и гражданами.

Следует обратить внимание, что требования к служебному поведению распространяются на сотрудников правоохранительных органов, например на сотрудников органов внутренних дел в силу положений статьи 13 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [4] также возлагается обязанность по соблюдению требований к служебному поведению, а сами требования аналогичны тем, что установлены для госслужащих, поэтому такие требования являются универсальными правилами регулирования поведения рассматриваемой категории лиц.

Как следует из части 5 статьи 19 Закона о госслужбе для обеспечения контроля за соблюдением рассматриваемых требований образуется комиссия по соблюдению требований к служебному поведению. В каждом органе государственной власти утверждаются требования к служебному поведению, и как правило, они основаны на Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (далее — Типовой кодекс) [6]. Как указывает Н. Ф. Бережкова, Типовой кодекс не устанавливает различий госслужащих, поэтому можно считать, что его нормы стандартны и могут применяться и к судьям, и к сотрудникам органов государственной власти [8].

Правовое регулирование требований к служебному поведению госслужащих не ограничивается конституционными нормами и нормами федерального законодательства. Требования к служебному поведению могут устанавливаться отдельно в каждом органе государственной власти. Оценку поведения госслужащего на предмет соответствия предъявляемым требованиям к служебному поведению, при наличии соответствующих оснований дает комиссия по соблюдению требований к служебному поведению.

Исходя из приведенных обстоятельств, оценка поведения госслужащего дается названной комиссией, а не представителем нанимателя единолично, хотя названная комиссия и образовывается именно представителем нанимателя. Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению, в результате рассмотрения заключения выносит те или иные рекомендации относительно привлечения госслужащего к дисциплинарной ответственности. В некоторых случаях, при совершении особых правонарушений, за которые предусматривается увольнение в связи с утратой доверия (статья 59.2. Закона о госслужбе), наличие заключения комиссия по соблюдению требований к служебному поведению, не является обязательным, что подчеркнул Конституционный Суд РФ [7].

Рассматривая требования к служебному поведению с точки зрения морально-этических аспектов следует исходить из того, что нравственные качества госслужащих всегда соотносились с публичной природой госслужбы [15]. Однако, насколько моральные нормы способны быть регулятором поведения госслужащих всегда являлось сложным вопросом. В отличие от норм права, нормы морали не санкционированы государством, хотя в определенной степени и существует законодательное закрепление относительно обязанности госслужащих воспитывать в себе моральные ценности, в том числе законопослушность, справедливость, отсутствие политических предпочтений и т. п., что прямо следует из содержания статьи 18 Закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ.

Обращаясь к Типовому кодексу следует отметить, что в пункте 26 приведен перечень действий, от совершения которых госслужащий должен воздержаться и к таким действиям относятся том числе пренебрежительный тон, заносчивость и т. д. При этом приведенные проявления возможного поведения госслужащего, от которого следует воздержаться имеет оценочный характер, что, в свою очередь не позволяет достоверно определить реальное наличие заносчивости или пренебрежительного тона. Исходя из трудности оценки приведенных проявлений возможного негативного поведения госслужащего возникает проблема каким образом возможно достоверно установить наличие таких особенностей в поведении госслужащих.

Установление таких проявлений как заносчивость или пренебрежительный тон в общении в поведении госслужащего важно не только с точки зрения наступления ответственности, но и с точки зрения защиты лиц, в общении с которыми были допущены подобные проявления.

Также следует особо обратить внимание на воспитание нравственных качеств, моральных ценностей у госслужащих, поскольку именно таким образом возможно обеспечить полное соблюдение требований к служебному поведению. Так, А. Ю. Калинин формирует ряд предложений, реализация которых по мнению автора направлена именно формирование нравственной культуры у госслужащих [10]. К числу таких мероприятий названный автор относит не только повышение престижа госслужбы как в обществе, так и в самой системе госслужбы, но и вовлечение жителей в процесс непосредственного взаимодействия с госслужащими, однако наиболее эффективным является Кодекс этики, поскольку госслужащий при поступлении на госслужбу соглашается с его положениями [10].

Вместе с тем мнение относительно наибольшей эффективности Кодекса этики носит дискуссионный характер, что отмечает Н. В. Моргунова [13], поскольку оценку соблюдения Кодекса этики дает комиссия, созданная представителем нанимателя, у которой также возникают трудности с определением оценочных категорий, к числу которых относятся характеристики поведения госслужащего.

Таким образом, дисциплинарная ответственность госслужащих является разновидностью юридической ответственности, и имеет особенности, обусловленные не только участниками правоотношений, до и содержанием тех правовых норм, нарушение которых может стать основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности. Более того, особенности наступления дисциплинарной ответственности указывают на то, что само правонарушение может быть допущено не только в служебное время, но и в быту.

Правовое регулирование требований к служебному поведению госслужащих не ограничивается конституционными нормами и нормами федерального законодательства. Требования к служебному поведению могут устанавливаться отдельно в каждом органе государственной власти. Оценку поведения госслужащего на предмет соответствия предъявляемым требованиям к служебному поведению, при наличии соответствующих оснований дает комиссия по соблюдению требований к служебному поведению.

Вопросы морально-этической стороны поведения госслужащих нуждаются в более детальном исследовании, выявлении критериев проявлений определенных действий в поведении госслужащего, от которым ему надлежит воздержаться. Такие критерии будут способствовать не только возможности внутренней оценки собственного поведения госслужащим, но и возможности исключить необоснованные обвинения в адрес госслужащего. Названные проблемы необходимо исследовать на междисциплинарном уровне, в том числе с точки зрения социологии, психологии и т. п.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 года (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. — 1993. — № 237.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 28.12.2024) // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.01.2002. № 1 (часть I). Ст. 3.
3. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
4. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 28.12.2024) // Российская газета. — 2011. — № 275.
5. Указ Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (ред. от 25.08.2021) // Российская газета. — 2002. — № 152.
6. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в образовании. — 2011. — № 36.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 28.06.2022 № 1538-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Московченко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и подпунктом «а» пункта 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // Официальный сайт Конституционного Суда РФ [Электронный ресурс:] URL: https://www.ksrf.ru (дата обращения: 14.03.2025).
8. Бережкова Н. Ф. Правовое регулирование государственной службы в России: этические нормы и присяга / Н. Ф. Бережкова. — Москва: Юнити-Дана: Закон и право, 2017. — 584 с.: ил. — (Научные издания для юристов). — Режим доступа: по подписке. — URL: https://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=682358 (дата обращения: 14.03.2025). — Библиогр.: с. 559–565. — ISBN 978–5–238–02668–8. — Текст: электронный.
9. Власенко О. А. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации // Академическая наука. — 2024. — № 4. — С. 64–65.
10. Калинин А. Ю. Особенности правового регулирования этики государственных служащих в сфере исполнительной власти // Закон и право. — 2024. — № 4. — С. 57–64.
11. Лапа Е. П. Конституционно-правовые основы публичной службы в Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. — 2011. — № 2. — С. 51–54.
12. Литвинцева Е. А. Мораль как регулятор служебного поведения государственных гражданских служащих // Среднерусский вестник общественных наук. — 2018. — № 6. — С. 43–56.
13. Моргунова Н. В. Социально-философский анализ феномена этического поведения государственных служащих: аспекты инстититуционализации в системе норм права // Социология. — 2024. — № 7. — С. 207–209.
14. Павлова Е. В. Дисциплинарная ответственность государственных служащих как основной элемент реализации принципа законности в государственном управлении // Государственная служба и кадры. — 2021. — № 2. — С 192–194.
15. Пресняков М. В. Нарушение служебной дисциплины: принцип nulla poena sine lege и эффективность дисциплинарной ответственности // Вестник Санкт-Петербургского университета. — 2023. — № 4. — С. 922–931.
16. Сороколетова М. А., Крюкова В. В. Дисциплинарная ответственность в трудовом праве, как вид юридической ответственности: понятие и основным принципы // StudNet. — 2022. — № 6. — С. 6211–6219.