Актуальность темы работы заключается в том, что становление системы и эффективность осуществления задач и функций местного самоуправления зависят от того, насколько полно обеспечены и защищены его права. Одним из основных элементов механизма обеспечения прав местного самоуправления является система гарантий этих прав. Гарантии местного самоуправления — это условия и средства, позволяющие обеспечить реализацию и эффективную правовую защиту местного самоуправления.
Из конституционных правовых норм Российской Федерации следует, что основой конституционного строя и неотъемлемым институтом гражданского общества является местное самоуправление. Однако для признания и гарантированности местного самоуправления на столь высоком уровне требуются обязательства государства по обеспечению его функционирования. Гарантированность местного самоуправления — это его неотъемлемый атрибут, который закреплен как в международном, так и в российском национальном праве.
Под системой гарантий права на осуществление местного самоуправления понимается совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию, охрану, правовую защиту и восстановление. На сегодняшний день в правовой науке утвердилась точка зрения, согласно которой отдельно взятая гарантия не способна обеспечить требуемый результат, как правило, все гарантии действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе. Вследствие этого на практике очень часто происходит смешение различных видов гарантий, что позволяет достичь максимального эффекта.
Гарантии осуществления местного самоуправления на территории нашей страны определяются и обеспечиваются федеральными и региональными органами государственной власти. Эти гарантии различаются характером, и поэтому объединяются в две основные группы: общие и специальные гарантии местного самоуправления. Необходимо отметить, что специальные гарантии также получили название юридических гарантий, так как они должны быть закреплены в законодательстве Российской Федерации.
К общим гарантиям чаще всего причисляют экономические, политические, культурные и социальные. К экономическим гарантиям относится сложившаяся экономическая система общества и существующая финансовая система. К политическим гарантиям местного самоуправления относят политико-правовой режим государства. Организационный аспект гарантий особенно важен в условиях становления местного самоуправления. Под духовными гарантиями понимается существующий в обществе уровень развития культуры, правосознания, духовных ценностей. Построение системы местного самоуправления должно базироваться на основе учета существующих традиций и обычаев. В социальные гарантии входит обеспечение населения социальными услугами, развитие социальной сферы муниципального образования.
Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимают специальные (юридические) гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. В зависимости от целевого назначения специальные (юридические) гарантии можно разделить на три группы:
- гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;
- гарантии, обеспечивающие финансовую и экономическую самостоятельность местного самоуправления;
- судебная и иные правовые формы защиты местного самоуправления.
К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность, следует отнести самостоятельность принятия населением решений по вопросам местного значения, что закреплено в статье 130 Конституции России. В этом заключается суть местного самоуправления. Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской хартии местного самоуправления.
Самостоятельность местного самоуправления предполагает прямой запрет для государственных органов и их должностных лиц осуществлять в какой-либо форме функции местного самоуправления, а также формировать структуру органов местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления. Но в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] также предусмотрена возможность участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, которая допускается только в случаях и порядке, установленных частью 2.1 статьи 36, частями 5 и 11 статьи 37, статьями 74 и 74.1 указанного Федерального закона. Муниципалитеты самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономического развития.
Существуя в рамках одного государства, взаимодействуя с органами государственной власти, самоуправление имеет целый ряд ограничений своей автономии. Прежде всего, это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления.
Другое рациональное ограничение самостоятельности местного самоуправления также носит объективный характер — разграничение его полномочий по вопросам местного значения и местной территории. Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничений, как недостаток финансовых ресурсов, общность интересов местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.
Деятельность органов государственной власти существенно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти путем осуществления отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены законом в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, что более подробно раскрывается в статьях 19, 20, 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; а также путем реализации решений, принятых органами государственной власти, оказания содействия органам государственной власти в осуществлении их задач и функций на местном уровне в соответствии с законом.
Ещё одной гарантией организационной самостоятельности органов местного самоуправления является организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном, хотя источник у них единый — многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий — уровень местного самоуправления. Акцент на организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в статье 12 Конституции России, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа, строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Конституция РФ, устанавливая организационную обособленность местного самоуправления, закрепляет за ним собственную компетенцию, в пределах которой оно самостоятельно. Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с государственной властью, которая на муниципальном уровне приобретает новые черты, связанные, прежде всего с возможностью её осуществления непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Таким образом, местное самоуправление не является альтернативой государственной власти, а представляет собой специфический элемент государственного устройства.
Далее необходимо рассмотреть предусмотренные законодательством гарантии обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Указанный блок общих гарантий местного самоуправления имеет очень важное значение для эффективной реализации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации [2]. Эти гарантии способствуют созданию материальной базы, которая позволяет муниципальным образованиям самостоятельно решать задачи местного значения. Данный вид гарантий получил закрепление на уровне Конституции РФ: признание и государственная защита муниципальной собственности; самостоятельность местных бюджетов и финансов; единство экономического пространства; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; свобода экономической деятельности; муниципальная собственность на землю.
Наиболее полно и развёрнуто сущность самостоятельности местного бюджета раскрыта в статье 31 Бюджетного кодекса РФ [3].
Стоит отметить, что на сегодняшний день существует наличие целого ряда проблем, связанных с недостаточностью собственных источников доходов местных бюджетов. Прежде всего, это касается налоговых доходов. В последнее время отмечается снижение налоговых поступлений в местные бюджеты.
Также есть проблемы связанные с перераспределением имущества и средств между органами государственной власти и органами местного самоуправления и проблемы разграничения собственности между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. Отсутствие у муниципалитетов значимой доходной собственности. Для их решения необходимо установить механизмы, способствующие повышению заинтересованности муниципальных образований в увеличении своей доходной базы. Одной из важнейших гарантий, закрепленных в Основном законе страны, является судебная защита, которая занимает не последнее место в системе гарантий прав граждан, в том числе права на местное самоуправление.
Следующей юридической гарантией является судебная защита прав местного самоуправления. Судебная защита прав местного самоуправления закреплена в статье 133 Конституции РФ, что означает особенную важность данного вопроса [4].
Данный вывод подтверждается и Постановлением Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 № 15-П [5], в котором подчеркивается универсальность судебной защиты как одного из способов защиты прав, интересов и свобод всех без исключения субъектов, в том числе и местного самоуправления.
Стоит также отметить, что не так давно в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» появилась возможность подавать жалобу органами местного самоуправления в Конституционный Суд.
При этом следует отметить, что сама деятельность суда не обеспечивает восстановление и реализацию права, а лишь судебную защиту, в результате которой нарушенное право фактически восстанавливается. Из этого можно сделать вывод, что гарантией осуществления местного самоуправления является судебная защита как способ обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, которая состоит из совокупности процессуальных действий, осуществляемых судебными органами и направленных на восстановление нарушенного права.
В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Исходя из анализа судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации видно, что круг вопросов для обращения в суд в защиту прав местного самоуправления велик, что во многом обусловлено недостатками законодательства. Несмотря на признание универсальности судебной формы защиты прав, следует согласиться с мнением ученых о том, что наличие и действие судебного механизма само по себе еще не является реальной гарантией защиты прав местного самоуправления. Главным здесь является результат такой защиты — восстановление нарушенного права или устранение угрозы его нарушения.
Низкая эффективность судебной защиты прав местного самоуправления обусловлена рядом причин, многие из которых не связаны с самим механизмом судебной защиты, а вытекают из низкой правовой культуры должностных лиц местного самоуправления, финансовой зависимости местного самоуправления от федеральных органов власти и т. д.
В целом, соглашаясь с приведенным перечнем причин, следует уточнить, что эти причины и обстоятельства не свидетельствуют о низкой эффективности судебного способа защиты прав, интересов и свобод, а говорят скорее о недостатках системы муниципального управления, несовершенстве законодательства, недостатках правового регулирования вопросов.
Подводя итог всему вышесказанному, можно сделать вывод о том, что гарантии самостоятельности местных органов власти являются непосредственной предпосылкой для развития всех элементов муниципально-правовых отношений с участием местных органов власти. Эти гарантии, в свою очередь, объективно выражаются в совокупности правовых условий и условных инструментов, обеспечивающих беспрепятственную реализацию права населения на осуществление местной власти и функционирование муниципальной власти в целом в условиях свободной и демократической системы.
Таким образом, правовая защита прав местных органов власти гарантируется определенными государственными органами, которые в рамках своей компетенции защищают права местных органов власти. В соответствии со всеми вышеперечисленными гарантиями, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии реализации населением права на местное самоуправление, учёт его интересов в различных сферах общественной жизни при проведении государственной политики.
Вместе с тем, остается ещё немало проблем в области обеспечения конституционных прав в сфере местного самоуправления, требующих своего разрешения. А в условиях постоянного реформирования системы местного самоуправления такие проблемы возникают регулярно.
Литература:
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 13.12.2024) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025) // КонсультантПлюс: справ. правовая система. М., 2025. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 24.03.2025).
- Каллагов Т. Э. Конституционные принципы местного самоуправления и развитие гражданского общества // Образование и право. 2021. № 4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/konstitutsionnye-printsipy-mestnogo-samoupravleniya-i-razvitie-grazhdanskogo-obschestva (дата обращения: 24.03.2025).
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 26.12.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025) // КонсультантПлюс: справ. правовая система. М., 2025. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/822626d3b269719d664fac24eab5cc45737590c7/ (дата обращения: 24.03.2025).
- Каллагов Т. Э. Содержание конституционно-правовых гарантий деятельности органов местного самоуправления как формы народовластия // Образование и право. 2021. № 4. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/soderzhanie-konstitutsionno-pravovyh-garantiy-deyatelnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya-kak-formy-narodovlastiya (дата обращения: 24.03.2025).
- Постановление Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. В. Дубкова» // КонсультантПлюс: справ. правовая система. М., 2025. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_148354/ (дата обращения: 24.03.2025).
