Парламентский контроль в Российской Федерации: теоретико-практические проблемы



В статье анализируется осуществление парламентского контроля Федеральным Собранием Российской Федерации; проводится сравнение подходов к определению парламентского контроля в теории конституционного права; уточняется определение парламентского контроля как контрольной функции законодательного органа и предлагается авторская дефиниция; описываются недостатки практической реализации парламентского расследования и депутатских запросов как форм парламентского контроля, даются рекомендации по их совершенствованию .

Ключевые слова : парламент, парламентский контроль, депутатские запросы, парламентское расследование .

Парламентский контроль является важной составляющей любого правового и социального государства, так как от его правовой регламентации и надежного функционирования зависит защита прав и свобод граждан в Российской Федерации (далее — РФ), организация государственной власти, а также развитие и стабильность общества. Данной проблеме посвящены труды таких ученых, как Савченко М. С. [1], Варген М. В. [2], Чепус А. В. [3] и др., что свидетельствует о ее актуальности.

В соответствии с Конституцией РФ [4] Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. По мнению И. В. Лексина, «…устанавливая указанные формы, федеральный законодатель несколько вышел за рамки правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, установленного в Конституции Российской Федерации. Однако даже такая заметная функция Федерального Собрания Российской Федерации, как проведение парламентского расследования, в поправках к Конституции Российской Федерации не нашла отражения». [5, с. 250]. Указанный автор считает это одной из теоретических проблем парламентского контроля. С этим нельзя не согласиться, если рассматривать эту проблему в 2015 году, когда статья Лексина И. В. была написана. В нынешнее время этот вопрос решен, поскольку в текст Конституции РФ в 2020 году была введена новая статья 103.1 [6], которая закрепляет за Федеральным Собранием осуществление парламентского контроля. Причем текст новой статьи содержит отсылку на процедурные правовые акты, регулирующие осуществление контрольных функций, например, Регламента Совета Федерации [7], что заслуживает одобрения, поскольку полный перенос соответствующих положений привел бы к дублированию норм. Таким образом, закрепление за Федеральным Собранием Российской Федерации парламентского контроля на уровне Конституции РФ укрепляет его правовой статус и усиливает положение данного органа в системе сдержек и противовесов, о чем также говорится в Заключении Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 года [8].

До 2012 года правовая регламентация парламентского контроля носила фрагментарный характер, поскольку не было создано единого нормативно-правового акта, из-за чего отдельные элементы фиксировались в специальных Федеральных законах, например, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» [9]. После 2013 ситуация поменялась коренным образом. Был принят Федеральный закон «О парламентском контроле» от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ (далее — Федеральный Закон «О парламентском контроле») [10].

Принятие специального законодательного акта не решило всех проблем. Так, одним из главных поводов к дискуссии среди ученых является попытка дать определение парламентскому контролю, поскольку указанный Федеральный закон не содержит такой важной информации. Вполне вероятно, что законодатель не стал давать четкой формулировки из-за неохватности контрольных полномочий парламента, которые выражаются во всевозможных действиях и формах, широта которых не позволяет оценить предмет исследования до мельчайшей точности. Попытка дать определение также сталкивается с препятствием в виде возможного сужения понятия, отчего некоторые формы парламентского контроля могут выйти за его пределы. Тем не менее, как правильно утверждает Синцов Г. В. «…точное определение понятия «парламентский контроль» имеет принципиальное значение для уяснения правовой природы данного института и возможности дальнейшего совершенствования законодательства, регламентирующего полномочия той или иной ветви власти» [11, с. 96], что обуславливает попытки ученых выявить верную дефиницию предмета исследования.

Утяшев М. М. и Корнилаева А. А. рассматривают парламентский контроль как «осуществление высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекса различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий» [12, с. 30]. Данное определение было дано в 2001 году, но при этом отражает многие стороны и аспекты предмета исследования. Но стоит заметить, что авторами указан постоянный характер парламентского контроля, что идет вразрез с депутатскими и сенаторскими запросами, которые осуществляются по инициативе данных лиц. Возможно, это связано с давностью определения, когда не было законодательно установлено форм парламентского контроля.

Злобин А. С. и Колмакова И. Д. рассуждают, что «парламентский контроль — это осуществление властной функции Федеральным Собранием Российской Федерации и региональных парламентов по контролю органов исполнительной власти и эффективной реализации принимаемых парламентами законов» [13, с. 6]. Здесь, с одной стороны, подчеркивается объект контроля. Но с другой стороны, есть спорное утверждение о том, что парламентский контроль осуществляется региональными органами, хотя в статье 4 Федерального закона «О парламентском контроле» в списке субъектов мы их не увидим. На проблему подобного ограничения исключительно федеральными органами власти было обращено внимание Бердниковой Е. В., которая в своей статье выступала за наделение контрольными полномочиями законодательные органы субъектов РФ [14, с. 433–434]. Стоит отметить, что еще в 2021 году общие контрольные полномочия за парламентами субъектов РФ были закреплены в статье 8 Федерального Закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ (ред. от 8 августа 2024 г.) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [15], которые в дальнейшем могли уточнятся в специальном законе субъекта РФ (например, Закон Саратовской области от 30 января 2023 г. N 10-ЗСО «О парламентском контроле в Саратовской области» [16]). Индивидуализация контрольных функций является хорошим подходом, учитывающий всё многообразие и специфику каждого региона, что делает правовое регулирование более гибким.

Таким образом, определение понятия «парламентский контроль» до конца не сформировано. Разные авторы предлагают разнообразные предложения, но консенсуса так и не удалось достичь. По нашему мнению, парламентский контроль — одна из функций Федерального Собрания Российской Федерации, его палат, депутатов, сенаторов и парламентов субъектов РФ, состоящая из совокупности инициативных и регулярных действий по контролю за деятельностью исполнительных органов власти в сфере исполнения законодательства РФ, осуществление координации и взаимодействия между участниками контрольных отношений, а также реагированием и исправлением выявленных нарушений для обеспечения устойчивости государственной власти и защиты прав и свобод граждан РФ.

Вместе с теоретическими проблемами существуют и практические трудности, зачастую возникающие при реализации определенных форм парламентского контроля. Например, парламентское расследование часто подвергается критике со стороны ученых. Так, Воронцов С. А. выделяет основные недостатки рассматриваемой формы парламентского контроля [17, с. 24], но при этом не дает свою оценку или способы решения. Например, автор отмечает неправильность пункта 8 статьи 25 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», суть которого связана с окончанием парламентского расследования в случае неутверждения итогового доклада хотя бы одной из палат. Данное положение закона нуждается в доработке, поскольку позволяет манипулировать итогом расследования. Решением может послужить введение положения о том, что в случае разногласия по утверждению итогового документа срок парламентского расследования приостанавливается до момента достижения компромисса между палатами, но не более 1 года, чтобы не затягивать принятие решения.

Депутатские и парламентские запросы имеют инициативный характер, что создаёт проблему их неиспользования. Гражданам РФ необходимо показать, что данная форма парламентского контроля не просто существует, но и применяется в деятельности депутатов и сенаторов, поскольку настолько сложная сфера их работы не может обойтись без соответствующих вопросов к подконтрольным субъектам. Попытки открыто показать использование запросов можно усмотреть еще в 2020 году, когда Государственная Дума начала публично раскрывать реализацию депутатских запросов, но не смогла это сделать полностью из-за отсутствия технической базы и специалистов [18]. На момент написания статьи ничего не поменялось. Если открыть в сети Интернет Официальный сайт Государственной Думы и зайти на личный профиль большинства депутатов, то никакой информации о их запросах там содержаться не будет [19], из-за чего граждане РФ не могут увидеть один из важных аспектов работы представителей от народа, что позволяет им либо редко использовать данную форму парламентского контроля, либо, в худшем случае, вообще к ней не обращаться.

Парламентский контроль, несмотря на весь опыт прошлого, в текущем состоянии имеет ряд теоретических и практических проблем, нуждающихся в дальнейшем решении. Теоретические положения нуждаются в конкретизации в виде законодательного закрепления определения парламентского контроля. Депутатские и сенаторские запросы, как и парламентское расследование, имеют инициативный характер, не используются на регулярной основе, что обуславливает необходимость повышения открытости указанных форм парламентского контроля для граждан.

Литература:

1. Савченко, М. С. Парламентский контроль: понятие и назначение / М. С. Савченко, Е. Н. Жирова. — Текст: непосредственный // Научный журнал КубГАУ. — 2016. — № 116. — С. 593–605.
2. Варлен, М. В. Парламентский контроль: тренды и обыкновения / М. В. Варлен. — Текст: непосредственный // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. — 2019. — № 9 (61). — С. 49–58.
3. Чепус, А. В. Эффективность механизма парламентского контроля в России / А. В. Чепус. — Текст: непосредственный // Государственная служба. — 2014. — № 3 (89). — С. 58–61.
4. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. — 2020. — 4 июля. — Текст: непосредственный.
5. Лексин, И. В. Контроль в системе разделения властей: специфика Российской Федерации / И. В. Лексин. — Текст: непосредственный // Государственное управление. Электронный вестник. — 2015. — № 51. — С. 240–260.
6. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // «Российская газета». — 2020. — 16 марта. — N 55. — Текст: непосредственный.
7. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». — 2002. — 18 февраля. — N 7. — ст. 635. — Текст: непосредственный.
8. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // «Российская газета». — 2020. — 17 марта. — N 56. — Текст: непосредственный.
9. Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ (ред. от 03.04.2023) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // «Российская газета». — 2005. — 29 декабря. — N 294. — Текст: непосредственный.
10. Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О парламентском контроле» // «Российская газета». — 2013. — 14 мая. — N 100. — Текст: непосредственный.
11. Синцов, Г. В. Институт парламентского контроля в Российской Федерации / Г. В. Синцов. — Текст: непосредственный // Труды Института государства и права РАН. — 2015. — № 5. — С. 94–103.
12. Утяшев М. М. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ / М. М. Утяшев, А. А. Корнилаева. — Текст: непосредственный // Право и политика. — 2001. — № 1. — С. 29–32.
13. Злобина, И. Д. Парламентский коль в Российской Федерации / И. Д. Злобина, А. С. Колмакова. — Текст: непосредственный // Общество, экономика, управление. — 2020. — № 4. — С. 9–13.
14. Бердникова, Е. В. Актуальные вопросы правового регулирования и реализации парламентского контроля в Российской Федерации / Е. В. Бердникова. — Текст: непосредственный // Изв. Сарат. ун-та Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. — 2015. — № 4. — С. 431–437.
15. Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // «Российская газета». — 2021. — 27 декабря. — N 294. — Текст: непосредственный.
16. Закон Саратовской области от 30.01.2023 № 10-ЗСО «О парламентском контроле в Саратовской области». — Текст: электронный // Сайт официального опубликования правовых актов: [https://publication.pravo.gov.ru] URL: http://publication.pravo.gov.ru/document/6400202302030009?index=5 (дата обращения: 02.11.2024).
17. Воронцов, С. А. Парламентские расследования в Российской Федерации: проблемы теории и практики / С. А. Воронцов. — Текст: непосредственный // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. — 2016. — № 2–3. — С. 21–24.
18. На сайте Госдумы начали публикацию депутатских запросов. — Текст: электронный // официальный сайт РБК: [https://www.rbc.ru] URL: https://www.rbc.ru/politics/27/01/2021/60115fa39a79476b9718948a (дата обращения: 29.03.2025).
19. Профиль депутата Аммосова Петра Револьдовича. — Текст: электронный // Официальный сайт Государственной Думы: [https://duma.gov.ru] URL: http://duma.gov.ru/duma/persons/1056097/ (дата обращения: 29.03.2025).