Совершенствование механизма правового регулирования порядка выкупа или аренды чужих земельных участков, находящихся в частной собственности, собственниками расположенных на них зданий и сооружений



Статья посвящена анализу проблем регулирования земельных отношений между частными собственниками зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, в случаях, когда права на эти объекты и земельные участки принадлежат разным лицам. Автор исследует исторические предпосылки возникновения данных проблем, выявляет пробелы в современном законодательстве и предлагает меры по их устранению. Особое внимание уделяется вопросам гармонизации норм Земельного и Гражданского кодексов Российской Федерации, модернизации системы государственной регистрации прав на недвижимость и внедрению международного опыта, в частности института суперфиция. В статье предложены как долгосрочные системные изменения, так и быстрореализуемые меры, направленные на повышение прозрачности и стабильности гражданского оборота.

Распространенность юридических неясностей и споров в вопросах прав, обязанностей и ограничений, связанных с порядком пользования земельными участками собственниками зданий, сооружений, в случае, когда права частной собственности на такие объекты и земельные участки под ними принадлежат разным лицам, акцентирует внимание на значимости вопроса совершенствования правовых механизмов регулирования порядка выкупа и аренды таких земельных участков.

Учитывая, что гражданское и земельное право в их современном виде сформировались относительно недавно и продолжают развиваться, важно продолжать работу по совершенствованию действующей правовой базы, в частности, устанавливающей правила о порядке и пределах пользования земельными участками, включая обязательства по их выкупу или аренде, собственниками зданий, сооружений, в случае, когда права частной собственности на такие объекты и земельные участки под ними принадлежат разным лицам. Дальнейшее развитие законодательства в этой области будет способствовать устранению пробелов и повышению эффективности правового регулирования.

Ключевые слова: право собственности, земельные правоотношения, земельные участки, здания, сооружения, пользование, гражданский оборот, выкуп земельных участков, аренда земельных участков, правовое регулирование, государственная регистрация, принцип единства судьбы, суперфиций.

События октября 1917 года в России инициировали процесс глубокой трансформации социальных, экономических и политических отношений, что повлекло за собой радикальные изменения в правовой системе государства. Данные преобразования затронули ключевые институты собственности, включая земельные отношения, и привели к формированию новой правовой парадигмы, основанной на принципах социалистического строя.

Первый земельный акт, принятый на третий день существования нового государства — декрет о земле, принятый в 1917 году [1] (далее — Декрет о земле), отменил частную собственность на землю, передав её в общенародное достояние, что стало основой для формирования новой системы земельных отношений.

Первый Гражданский кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1922 года [2] (далее — ГК РСФСР 1922), упразднив разделение имущества на движимое и недвижимое, лишил ограниченные вещные права их юридической значимости, поскольку такие права традиционно были связаны с недвижимым имуществом. Однако в рамках ГК РСФСР 1922 года был введён институт права застройки — единственный вариант, при помощи которого частные лица могут возводить постройки на государственной земле. Данный институт стал компромиссным механизмом, позволявшим временно сочетать интересы частных застройщиков и государственной собственности на землю.

Согласно Указу Президиума Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик от 26 августа 1948 года «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов», гражданам было предоставлено право на приобретение и строительство частных жилых домов. В результате принятия этого указа было упразднено право застройки, а понятие вещных прав исключено из законодательства. Объекты, возведённые ранее, перешли в собственность тех, кто их построил, а заключённые договоры о праве застройки утратили юридическую силу. Таким образом, в период с 1918 по 1949 год участники гражданских правоотношений могли получить доступ к земельным участкам через право застройки, что позволяло им временно использовать недвижимость в соответствии с соглашениями с собственниками земли.

В 1960-х годах в Союзе Советских Социалистических Республик (далее — СССР) была осуществлена масштабная систематизация законодательства, однако вещные права не были выделены в отдельный раздел. В 1968 году были приняты Основы земельного законодательства [3], а в 1970 году — Земельный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики [4] (далее — ЗК РСФСР 1970), который регламентировал предоставление земельных участков для строительства и ввёл государственный земельный кадастр. Данный кодекс действовал около 20 лет, но к концу 1980-х годов стало очевидно, что стране необходимы серьезные экономические и политические реформы.

Принятие закона Российской Советской Федеративной Социалистической Республики «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 № 443–1 стало значимым событием, обозначившим возрождение института вещного права в России. После длительного периода исключения этого института из правовой системы, начавшегося с издания Декрета о земле в 1917 году и характеризовавшегося законодательным запретом гражданско-правовых операций с землёй, был сделан шаг к восстановлению вещного права. Этот исторический контекст оказал существенное влияние на эволюцию законодательства и формирование правовых отношений в сфере собственности, а также на развитие правовой системы в целом.

Реформы 1990-х годов восстановили институт частной собственности, однако проблема синхронизации прав на недвижимость и земельные участки под ней осталась нерешённой.

В современной России формы собственности на земельные участки включают муниципальную, государственную и частную, что закреплено в части 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации [5] (далее — Конституция). Статья 36 Конституции гарантирует гражданам право на частную собственность на землю, предоставляя возможность владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками при условии, что это не нарушает права третьих лиц и не наносит ущерба окружающей среде. Порядок пользования землей регулируется федеральными законами, в том числе Земельным кодексом Российской Федерации [6] (далее — ЗК РФ).

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ, действует принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости. Это означает, что земельный участок и находящиеся на нем объекты недвижимости рассматриваются как единое целое, если иное не предусмотрено законодательством. Правовые нормы, регулирующие земельные отношения, должны соответствовать положениям земельного законодательства (пункт 1 статьи 2 ЗК РФ), а использование земельных участков осуществляться на возмездной основе (подпункт 7 пункта 1 статьи 1 и пункт 1 статьи 65 ЗК РФ).

Права собственности на землю регулируются Гражданского кодекса Российской Федерации [7] (далее — ГК РФ). Согласно статье 128 ГК РФ, к объектам гражданских прав причисляются вещи, иное имущество и имущественные права. Право собственности на землю включает владение, пользование и распоряжение (статья 209 ГК РФ). Собственник может осуществлять строительство, реконструкцию или снос объектов на участке, если это соответствует градостроительным нормам и целевому назначению земли (статьи 260, 263 ГК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 43 ЗК РФ, граждане имеют право свободно и самостоятельно распоряжаться своими земельными участками, если эти действия не ограничены земельным законодательством или федеральными законами.

С 1 сентября 2022 года в ГК РФ введена глава 6.1 «Недвижимые вещи», где описаны определение, основные виды, характеристики недвижимых вещей и порядок их образования. Согласно пункту 1 статьи 141.3 ГК РФ, здания и сооружения, которые появляются в процессе строительства, считаются недвижимыми объектами. Временные постройки и некапитальные сооружения к этой категории не относятся (пункт 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации [8]).

Верховный Суд Российской Федерации (далее — ВС РФ) в пункте 38 Пленума № 25 от 23 июня 2015 года [9] разъяснил, что для признания объекта недвижимым необходимо подтвердить его возведение в соответствии с законодательством и наличие разрешительной документации (см. например, определения Верховного Суда РФ № 306-ЭC20–23816 от 02.02.2021 г. [10], № 304-ЭC15–11476 от 22.12.2015 [11]). Государственная регистрация прав на недвижимость обязательна (статьи 8.1, 131 ГК РФ).

Если права на здания, сооружения и земельный участок на котором они расположены принадлежат разным лицам, покупатели таких зданий, сооружений получают право пользования участком в пределах, необходимых для эксплуатации этих объектов (пункт 1 статьи 35 ЗК РФ, пункт 2 статьи 271 ГК РФ). Собственники зданий, сооружений также имеют преимущественное право выкупа или аренды такого участка (пункт 3 статьи 35 ЗК РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 287.3 ГК РФ, собственник здания или сооружения, в случае, когда права частной собственности на такие объекты и земельные участки под ними принадлежат разным лицам, может пользоваться участком только в пределах и на условиях, установленных договором с его собственником или законом. Если собственник такой недвижимости не обладает вещными или обязательственными правами на участок (например, арендой), он может быть признан пользователем на основании пункта 1 статьи 271 ГК РФ (пункт 2 статьи 287.3 ГК РФ), что подразумевает субсидиарный характер такого пользования, требующий юридического оформления.

Регулирование отношений, связанных с распоряжением, владением и использованием недвижимого имущества, должно соответствовать конституционным принципам социальной политики России, основанным на признании ценности личности и ее прав. Такое регулирование должно быть ясным, последовательным и лишенным противоречий, обеспечивая стабильность гражданского оборота и защиту прав участников [12, 13]. Принцип правовой определенности, закрепленный в статьях 1, 15 и 19 Конституции, подчеркивает верховенство закона, равенство всех перед законом и судом, что является основой для устойчивости правоотношений.

Статья 46 Конституции гарантирует право на судебную защиту, что обеспечивает устойчивость отношений, связанных с частной собственностью. Эффективный судебный контроль должен обеспечивать соблюдение конституционных норм, включая защиту частной собственности и ее лишение только по решению суда. В случае исчерпания внутренних правовых средств, любой человек вправе обратиться в международные организации, которые занимаются защитой прав и свобод человека, согласно международным договорам, подписанным Россией.

Государственная регистрация прав на недвижимость регулируется Федеральным законом о государственной регистрации недвижимости [14] (далее — Закон № 218-ФЗ). Согласно части 1 статьи 1 этого закона, порядок ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее — ЕГРН), предоставления информации из него, кадастровый учёт, государственная регистрация сделок с недвижимостью и прав на неё регулируются этим же законом. Часть 2 этой статьи определяет ЕГРН как структурированную базу данных, включающую информацию о недвижимости и её правообладателях, а также о зарегистрированных на неё правах и иной информации, которая учитывается в соответствии с положениями названного закона

Государственная регистрация прав на недвижимость подтверждает факты перехода, ограничения, изменения, возникновения или прекращения прав на недвижимость, а зарегистрированное право считается единственным доказательством, которое может быть оспорено только в судебном порядке. (части 3 и 5 статьи 1 Закона № 218-ФЗ). ЕГРН содержит достоверные и упорядоченные данные в графическом и текстовом форматах, включая реестр прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (пункт 2 части 2 статьи 7 Закона № 218-ФЗ).

Конституционный суд Российской Федерации (далее — КС РФ) подчеркивает, что регистрация прав на недвижимость гарантирует достоверность и публичность данных, что способствует устойчивости гражданского оборота (см. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 г. № 10-П, от 04.06.2015 г. № 13-П, от 10.11.2016 г. № 23-П, от 11.11.2021 г. № 48-П, от 20.02.2024 г. № 7-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 28.05.2020 г. № 1175-О, от 29.09.2020 г. № 2142-О, от 27.01.2022 г. № 103-О и др.). Согласно статье 8.1 ГК РФ, государственная регистрация прав на недвижимость осуществляется уполномоченным органом с соблюдением принципов публичности, законности и достоверности информации. Зарегистрированное право может быть обжаловано исключительно через суд. Лицо, которое значится в государственном реестре как правообладатель, считается таковым до тех пор, пока в реестр в соответствии с законодательством не будет внесена запись о другом правообладателе (пункт 6 статьи 8.1 ГК РФ).

Собственник здания, сооружения в случае, когда права частной собственности на такие объекты и земельные участки под ними принадлежат разным лицам, может пользоваться таким участком в объеме прав и на условиях либо договора с его собственником, либо установленных законом, а при их отсутствии — частью участка пределах, необходимых для эксплуатации таких объектов (статьи 35 ЗК РФ, 264, 271, 287.3, 552 ГК РФ). При смене собственника недвижимости новый владелец приобретает право пользования земельным участком, на котором она расположена, на тех же условиях, что и предыдущий собственник (см. Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 14 января 2022 г. № 80-АД21–5-К6).

Тем не менее, указанные правила не освобождают стороны от необходимости надлежаще оформлять условия передачи прав на земельный участок при продаже находящейся на нём недвижимости, если права частной собственности на эти объекты принадлежат разным лицам (статьи 25 и 26 ЗК РФ).

Действующее законодательство не предусматривает специальных норм, регулирующих порядок и пределы пользования земельными участками собственниками зданий и сооружений, если права частной собственности на такие объекты и участки под ними принадлежат разным лицам. Это создает правовую неопределенность и требует дальнейшего совершенствования законодательства. Согласно пункту 1 статьи 41 ЗК РФ, лица, не являющиеся собственниками земельных участков, имеют права, аналогичные правам собственников, но обязаны своевременно оплачивать пользование участком (статья 42 ЗК РФ).

Отсутствие договора не изменяет того факта, что использование земельных участков, находящихся в частной собственности и на которых расположены здания и сооружения, принадлежащие другому лицу, должно быть возмездным и не освобождает такого пользователя от обязанности оплачивать его использование. Как указано в решении Мосгорсуда от 21 сентября 2023 года [15], обязанность оформлять правоустанавливающие документы на землю, занятую объектом недвижимости, предусмотрена статьями 25 и 26 ЗК РФ. Отсутствие договора аренды земельного участка не позволяет ограничиться только оплатой аренды; необходимо заключать договор аренды на законных основаниях для избежания негативных последствий.

Согласно пункту 3 статьи 264 ГК РФ, лицо, которое пользуется земельным участком, но не является его собственником, не имеет права распоряжаться этим участком, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом или договором с собственником. Таким образом, право распоряжения имуществом по умолчанию принадлежит исключительно собственнику, который имеет возможность определять юридическую судьбу объекта, включая его отчуждение по договору, сдачу в аренду или установление иных обременений. В качестве примера можно привести решение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ [16], которое подтверждает, что собственник недвижимости, расположенной на земельном участке, имеет законное право использовать этот участок.

В соответствии с пунктом 3 статьи 552 ГК РФ, распоряжение недвижимостью, включая её продажу, без согласия собственника земельного участка, на котором она расположена, не допускается, за исключением случаев, когда такие действия не нарушают прав владельца участка и соответствуют условиям пользования, установленным соглашением или законом.

Вместе с тем, в отличие от правил, закреплённых в п. 7.1 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ [17] (далее — Закон № 137-ФЗ) в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, действующее законодательство не предусматривает обязанности собственников зданий и сооружений, не обладающих правами на земельные участки под ними, оформлять эти участки в собственность или аренду, когда права частной собственности на такие объекты и земельные участки под ними принадлежат разным лицам.

Система государственной регистрации прав на недвижимость функционирует на основе заявительного принципа: внесение изменений в реестр осуществляется исключительно по заявлениям заинтересованных лиц [18]. Согласно Закону № 218-ФЗ, автоматический переход прав на земельные участки к владельцам зданий и сооружений не предусмотрен, если права частной собственности на эти объекты и участки под ними принадлежат разным лицам. Следовательно, для перехода прав на земельный участок необходимо заявление, что предполагает наличие согласия его собственника на передачу прав и соответствующих полномочий. Таким образом, регистрация перехода права собственности на здания или сооружения в таких случаях влечёт за собой регистрацию права пользования земельным участком и его обременения, однако только в форме, предусмотренной земельным законодательством.

В случаях отсутствия сведений, определяющих условия и объём пользования чужим земельным участком, находящимся в частной собственности, обременение в виде права пользования собственника здания или сооружения распространяются на весь участок, если такие сведения имеются, обременение ограничивается определённой частью участка, подлежащей кадастровому учёту. Действующее законодательство допускает учёт части участка при регистрации обременений объекта недвижимости или ограничений прав.

При выявлении в ходе правовой экспертизы отсутствия заявления и документов, необходимых для государственной регистрации перехода прав на земельный участок, занятый зданием или сооружением (в частности, согласия собственника земельного участка либо соглашения, устанавливающего соответствующие правомочия), регистрирующий орган на основании пунктов 1, 5, 14, 15, 17, 21.1 и 21.2 ч. 1 ст. 26 Закона № 218-ФЗ обязан приостановить процедуру регистрации перехода права собственности на объект недвижимости, что влечет установленные законом правовые последствия.

Вместе с тем анализ практики ведения ЕГРН выявил проблему недостаточной публичной достоверности данных, касающихся прав собственников зданий и сооружений, расположенных на чужих земельных участках, что обусловлено отсутствием необходимых записей. Недостающая информация и документы могут и должны быть запрошены регистрирующим органом в ходе правовой экспертизы сделки, например, путём приостановления регистрационных действий (купли-продажи) или кадастрового учёта (например, при уточнении границ недвижимости).

Данная проблема связана с отсутствием в ЕГРН достаточной взаимосвязи между разделами, содержащими сведения о зданиях, сооружениях и земельных участках, на которых они расположены, в случаях, когда права на эти объекты принадлежат разным лицам. Это приводит к снижению доверия участников гражданского оборота к данным реестра и необходимости дополнительной проверки цепочек передачи прав на недвижимость. Несмотря на отражение физической связи между объектами недвижимости и земельными участками в выписках из ЕГРН, отсутствие взаимосвязанной информации о правах, их ограничениях и обременениях подчеркивает необходимость обязательного внесения таких сведений в реестры.

Проведённое исследование позволило идентифицировать ряд системных проблем правового регулирования отношений, возникающих между правообладателями объектов капитального строительства и собственниками земельных участков, на которых такие объекты расположены. Во-первых, существует правовая неопределённость, вызванная отсутствием в ГК РФ и ЗК РФ чётких норм, определяющих объём правомочий собственников зданий и сооружений в отношении чужих земельных участков. Не урегулированы порядок согласования условий пользования (размер платы, сроки, ограничения) и правовые последствия отсутствия договоров аренды или выкупа.

Во-вторых, наблюдается отсутствие стимулов для оформления прав на такие земельные участки. Это приводит к уклонению от заключения договоров аренды или выкупа. Преимущественное право выкупа, предусмотренное пунктом 3 статьи 35 ЗК РФ, не подкреплено механизмами принуждения, а экономическая выгода от уклонения (экономия на арендной плате и налогах) превышает потенциальные риски.

Третья проблема связана с пробелами в регистрации обременений в ЕГРН. Отсутствует автоматическая привязка прав на объекты недвижимости к обременениям земельных участков, что создаёт неопределённость границ пользования. Кроме того, права пользования, возникающие в силу закона, не регистрируются, что усиливает правовую неопределённость.

Четвёртая проблема заключается в несовершенстве судебной практики. Судебные органы не восполняют законодательные пробелы, что приводит к отсутствию единообразия в разрешении споров. Это связано с отсутствием прямых норм и противоречивым толкованием статей ГК РФ и ЗК РФ.

Пятая проблема — отсутствие механизмов принуждения к заключению договоров аренды или выкупа. Хотя статья 445 ГК РФ позволяет требовать заключения договора через суд, отсутствие чётких критериев определения его существенных условий (например, размера арендной платы) делает процедуру длительной и в конечном итоге неэффективной в связи с отсутствием у собственника такого участка оснований требовать принудительного выкупа или аренды занятого чужой недвижимостью участка земли.

Эти проблемы взаимосвязаны и образуют «порочный круг»: неясность норм приводит к уклонению от оформления прав, что вызывает конфликты, а неэффективность судебной защиты усугубляет ситуацию, способствуя дальнейшему уклонению. Для разрыва этого цикла необходимы системные изменения в законодательстве, регистрационной практике и правоприменении.

Таким образом, вопрос о правилах и пределах пользования земельными участками, включая обязательства по их выкупу или аренде собственниками зданий и сооружений, остаётся недостаточно урегулированным. Справедливое решение проблемы возможно только через легитимизацию права пользования, например, путём введения обязательного договора аренды при отказе от выкупа. Это сделает право пользования публичным (зарегистрированным в ЕГРН), оборотоспособным, наследуемым и защищённым от третьих лиц.

Вместе с тем, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются частью её правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены национальным законодательством, применяются нормы международного договора.

27 марта 1992 года была образована Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ (далее — МПА СНГ или Ассамблея). Основной целью которой является разработка модельных законодательных актов (далее — МЗА), направленных на сближение и гармонизацию национального законодательства государств-участников [19]. Эти акты носят рекомендательный характер и направляются в парламенты стран СНГ для использования. За время своей деятельности МПА СНГ приняла более 600 правовых актов, включая около 400 модельных законов и 100 рекомендаций. Более 70 % этих документов внедрены в национальные законодательства, что свидетельствует об их значимости для правовой интеграции в регионе.\

Особый научный и практический интерес в контексте исследуемой проблематики представляет Модельный закон «Об ограниченных вещных правах» [20] (далее — МЗА «Об ОВП»), положения которого могут иметь существенное потенциально положительное значение для совершенствования правового регулирования. МЗА «Об ОВП» устанавливает правовые механизмы возникновения, осуществления и прекращения вещных прав, отличных от права собственности, определяет их содержание, пределы реализации и способы защиты. Нормы закона базируются на ключевых принципах гражданского права, включая автономию воли субъектов, запрет злоупотребления правом, а также требования добросовестности и разумности действий участников правоотношений.

В контексте исследования особую актуальность приобретает регулирование суперфиция как ограниченного вещного права, детально регламентированного главой 3 МЗА «Об ОВП». Нормативная структура данной главы охватывает общие положения (ст. 17), права и обязанности суперфициария (ст. 18), условия договорного установления суперфиция (ст. 19), порядок определения платы (ст. 20), правила распоряжения суперфициарным правом (ст. 21) и основания прекращения суперфиция (ст. 22), формируя комплексный подход к регулированию данного института.

В соответствии со статьёй 17, суперфиций представляет собой право владения и пользования чужим земельным участком для его застройки и эксплуатации возведённой недвижимости, при этом построенные объекты, если иное не предусмотрено договором, становятся собственностью суперфициария. Установление суперфиция осуществляется на основании договора с собственником участка и подлежит государственной регистрации. Согласно статье 18, суперфициарий вправе реконструировать и использовать объекты недвижимости в соответствии с целевым назначением участка, а также обязан выплачивать плату за пользование землёй; нарушение сроков застройки может привести к прекращению суперфиция по требованию собственника. Статья 19 устанавливает, что договор должен содержать индивидуализацию участка, размер и порядок внесения платы, сроки действия суперфиция (от 50 до 100 лет), которые подлежат регистрации. Статья 20 предусматривает, что плата может быть единовременной или ежегодной, а также включать иные формы, например передачу помещений собственнику участка; размер платы может быть изменён судом при доказанности утраты выгод одной из сторон. В соответствии со статьёй 21, суперфиций передаётся вместе с объектом недвижимости, наследуется или переходит к новому владельцу при её отчуждении, что автоматически делает его суперфициарием.

Институт суперфиция обладает значительным потенциалом для оптимизации правового регулирования отношений, связанных с пользованием чужими земельными участками, в особенности в случаях, когда правообладатели расположенных на них зданий и сооружений не являются собственниками земли. Наследственный и отчуждаемый характер данного ограниченного вещного права позволяет рассматривать его в качестве альтернативного механизма по отношению к традиционным формам землепользования (выкуп, аренда), а его правовая конструкция может выступать основой для модернизации действующих норм, регулирующих арендные отношения. При этом суперфиций, как институт, исторически укоренённый в европейской правовой традиции, демонстрирует преемственность с классической моделью ограниченных вещных прав, что находит отражение в положениях МЗА «Об ОВП». Последний, рецепцируя общепризнанные принципы континентальной правовой системы, позволит обеспечить гармонизацию национального законодательства с международными стандартами в сфере вещных прав.

Таким образом, несмотря на рекомендательный характер МЗА, их положения в конкретный случаях при должном внимании к ним, могли бы обогатить национальное законодательство и способствовать более эффективному и справедливому правоприменению.

Современная система земельных правоотношений в Российской Федерации, несмотря на модернизацию законодательной базы, сохраняет правовые пробелы в регулировании взаимодействия между собственниками зданий, сооружений и земельных участков, на которых они расположены, особенно, когда права частной собственности на объекты и участки принадлежат разным лицам. Отсутствие законодательно закреплённых эффективных механизмов приобретения прав на такие земельные участки (выкуп, аренда), наряду с дисбалансом интересов собственников, провоцирует правовую неопределённость, увеличивает риски возникновения имущественных споров и дестабилизирует гражданский оборот.

Проведённое исследование позволило выявить объективную потребность в системных преобразованиях, направленных на: устранение коллизий в правовом регулировании; стимулирование правообладателей зданий и сооружений к легализации прав на соответствующие земельные участки; обеспечение баланса интересов всех участников правоотношений. Реализация указанных целей требует дифференцированного подхода, предполагающего выбор между комплексными (долгосрочными) мерами (например, реформирование института ограниченных вещных прав) и быстрореализуемыми (оперативными) мерами.

Результаты исследования подтверждают, что данные подходы носят взаимоисключающий характер и при совершенствовании правового регулирования необходимо принимать альтернативное решение — либо проводить фундаментальные долгосрочные преобразования, либо внедрять оперативные точечные изменения, поскольку их одновременная реализация может привести к противоречиям в правоприменительной практике.

В долгосрочной перспективе приоритетом может является комплексная модернизация законодательной базы, включая: устранение правовых пробелов и неопределенностей через законодательные инициативы; побуждение собственников зданий и сооружений к оформлению прав на земельные участки с помощью экономических и правовых инструментов; усиление роли государственной регистрации; введение обязательных договорных отношений; унификацию судебной практики и упрощение разрешения споров; использование международного опыта.

Учитывая сложность реализации комплексной модернизации законодательной базы и длительное время ее реализации, ключевым решением в настоящее время должно стать точечное изменение действующего законодательства, не требующее масштабных правовых и административных преобразований — быстрореализуемые (оперативные) меры.

Наиболее эффективным оперативным решением представляется внедрение быстрореализуемых мер через точечные изменения законодательства по аналогии с механизмами, уже апробированными в Федеральном законе от 26 декабря 2024 года № 487-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [22] (далее — Закон № 487-ФЗ). Такой подход позволит ускорить их внедрение за счёт использования уже отработанных механизмов Росреестра, включая превентивное приостановление государственного кадастрового учёта и (или) государственной регистрации прав. Эти меры, не требуя масштабных законодательных изменений, создадут действенные стимулы для собственников зданий и сооружений своевременно оформлять права на земельные участки. Применение подобных механизмов возможно уже на текущем этапе — до внесения поправок в Закон № 137-ФЗ — что обеспечит оперативное регулирование земельных отношений без радикальных правовых реформ.

Результаты исследования позволяют предложить следующий состав комплексных (долгосрочных) мер.

В контексте устранения правовых пробелов в сфере регулирования земельных отношений, одной из ключевых проблем является отсутствие четких законодательных норм, регламентирующих порядок пользования земельными участками собственниками расположенных на них зданий, сооружений в случаях разделения прав на такие объекты и земельный участок под ними. В частности, действующее законодательство не устанавливает исчерпывающих требований к обязательным условиям и процедурам оформления соответствующих прав (таких как выкуп или аренда земельного участка). В целях совершенствования правового регулирования предлагается:

— дополнить статью 35 ЗК РФ и статьи 271, 287.3 ГК РФ положением, обязывающим собственника здания или сооружения оформить право на земельный участок (реализовать преимущественное право на аренду или выкуп) в течение, например, 6 месяцев после приобретения недвижимости, что исключит беститульное пользование и минимизирует риски споров;

— внести в статью 552 ГК РФ обязанность продавца здания, сооружения передавать, исключительно предусмотренные ЗК РФ и зарегистрированные в надлежащем порядке права, в том числе на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования, в ином случае продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, не должна допускается

— установить единый алгоритм расчёта арендной платы и выкупной стоимости участка при отсутствии соглашения сторон, основанный на принципах, аналогичных принципам для участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Такие принципы должны учитывать интересы обеих сторон — собственников земельных участков и собственников зданий, сооружений, что позволит избежать злоупотреблений с обеих сторон.

В контексте стимулирования собственников зданий, сооружений к оформлению прав на земельные участки, обусловленного распространенной практикой уклонения от легализации земельно-правовых отношений, в целях совершенствования правового регулирования предлагается:

— ввести административную ответственность за беститульное пользование землёй по аналогии со статьёй 7.1 КоАП РФ о самовольном занятии земельного участка, предусмотрев штраф, например, в размере от 50 до 100 процентов кадастровой стоимости земельного участка за период незаконного использования, при этом максимальная мера должна применяться в случаях, когда период такого пользования на момент его обнаружения превысил срок исковой давности;

— усилить норму пункта 3 статьи 35 ЗК РФ, закрепив за собственником земельного участка право требовать принудительного выкупа или аренды этого участка, путем введения соответствующей обязанности для собственников расположенных на них зданий, сооружений;

— установить налоговые льготы для собственников зданий, сооружений, которые выкупили или оформили аренду земельных участков под своими объектами, например, можно предусмотреть снижение ставки налога на имущество на 20 % в течение трёх лет.

В части совершенствования государственной регистрации прав на недвижимость как инструмента обеспечения правовой определенности конкретные решения будут предложены далее, в качестве быстрореализуемых (оперативных) мер.

В контексте введение обязательных договорных отношений предлагается ввести обязательное требование о заключении договора аренды или выкупа земельного участка для собственников зданий и сооружений, не имеющих зарегистрированных прав на земельный участок под ними. В случае отказа от оформления таких договоров владелец земельного участка должен получить право обращаться в суд с иском о принудительном заключении соглашения.

В контексте унификации судебной практики и упрощения разрешения споров в целях снижения конфликтности и непредсказуемости судебных решений и совершенствования правового регулирования предлагается:

— принять разъяснения Верховного Суда РФ, например: об определении критериев «разумных пределов» использования земельных участков собственниками расположенных на них зданий, сооружений при отсутствии предусмотренных земельным кодексом прав; об установлении порядка расчета платы за пользование участком (с учетом рыночных ставок, кадастровой стоимости и срока использования); о закреплении условий принудительного выкупа или аренды и гарантий баланса интересов сторон.

— внедрение досудебного медиативного урегулирования, например: обязательного направления сторонам типовых форм договоров (аренды/выкупа) через Росреестр; возложения судебных издержек на сторону, уклоняющуюся от переговоров.

— оптимизация судебных процедур, например: введение упрощенного порядка рассмотрения споров об аренде и выкупе земельных участков для сокращения сроков и издержек; развитие прецедентного права с целью формирования единообразной судебной практики по земельным вопросам.

В контексте использования международного опыта, для повышения гибкости регулирования земельных правоотношений представляется целесообразным заимствование из зарубежного законодательства института суперфиция — ограниченного вещного права, предоставляющего возможность владения и пользования чужим земельным участком для возведения и эксплуатации недвижимости (аналогично МЗА «Об ОВП»).

Внедрение данного института в российскую правовую систему (посредством включения соответствующих положений в ГК РФ и ЗК РФ) позволит: упростить процедуры застройки, обеспечив стабильность правового статуса пользователя участка; гарантировать защиту интересов собственника земельного участка за счет обязательной компенсации за использование участка; закрепить право владения и пользования земельным участком под объектом недвижимости, включая возможность его залога, наследования и защиты от притязаний третьих лиц.

Таким образом, легитимизация суперфиция как ограниченного вещного права будет способствовать сбалансированному регулированию отношений между собственниками земельных участков и владельцами расположенных на них зданий, минимизировав конфликтность и правовую неопределенность.

С учетом сложности долгосрочных реформ, рассмотренных выше, приоритетным направлением следует признать точечную корректировку действующего законодательства, не предполагающую масштабных правовых и административных преобразований. Результаты исследования свидетельствуют о возможности реализации следующих оперативных мер: внесение изменений в Закон № 137-ФЗ с использованием механизмов внедрения через Росреестр.

Данные меры представляют собой совокупность законодательных и административных корректировок, направленных на решение ключевых проблемных аспектов. Их реализация основана на существующей правовой базе и инфраструктуре, что обеспечит достижение результатов в кратчайшие сроки.

В контексте совершенствования правовых механизмов регулирования порядка выкупа и аренды чужих, находящихся в частной собственности, земельных участков собственниками расположенных на них зданий, сооружений, в рамках модификации Закона № 137-ФЗ, предлагается дополнить статью 3 пунктом 7.2, устанавливающим обязанность собственников зданий и сооружений по оформлению прав на земельные участки, расположенные под такими объектами, в соответствующем случае. Конкретно предлагается следующая формулировка пункта 7.2 статьи 3 Закона № 137-ФЗ:

«7.2. В случае, если у гражданина или юридического лица, являющихся собственниками зданий, сооружений, отсутствуют предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации права на земельные участки, находящиеся в частной собственности, на которых расположены такие здания, сооружения, указанные лица обязаны приобрести такие земельные участки в собственность или в аренду в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, за исключением случаев, если для возникновения прав на такие земельные участки предоставление земельных участков не требуется».

Данная норма, разработанная по аналогии с положениями Закона № 487-ФЗ, направлена на устранение правовых коллизий, возникающих при раздельном владении объектами недвижимости и земельными участками под ними и обязывает собственников зданий и сооружений оформлять права на земельные участки под этими объектами, если права частной собственности на объекты и земельные участки принадлежат разным лицам.

Введение такой правовой нормы, базирующейся на принципах, заложенных в Законе № 487-ФЗ, позволит минимизировать правовые пробелы в регулировании отношений, связанных с раздельным владением недвижимым имуществом и земельными участками и устранит дискриминацию между государственными/муниципальными и частными земельными участками, создав единый подход: собственники сооружений, зданий, обязаны оформить право на земельные участки под ними (выкуп/аренду) независимо от формы собственности участка.

В контексте механизмов реализации через Росреестр, в целях совершенствования правового регулирования, минимизации правовой неопределённости и повышения прозрачности оборота недвижимости при разделённой собственности на объекты недвижимости и земельные участки под ними, предлагается:

— издать приказ, утверждающий порядок проверки прав на земельные участки при регистрации сделок с недвижимостью в случаях, когда права на объекты и участки принадлежат разным лицам, а также типовые формы уведомлений для заявителей и заинтересованных лиц;

— разработать типовые формы договоров аренды и выкупа с фиксированными условиями расчёта арендной платы и стоимости выкупа, аналогичные применяемым для государственных и муниципальных участков;

— внедрить автоматизированную систему кросс-референсирования записей о правах на здания, сооружения и земельные участки, связывающую разделы ЕГРН, содержащие сведения о зданиях, сооружениях и земельных участках, для отображения всех обязательных данных в выписках и автоматического уведомления заинтересованных лиц с приложением типовых договоров;

— разработать методические рекомендации для регистраторов Росреестра, предусматривающих: (1) усиление контроля за осуществлением регистрации обременений земельных участков при переходе права собственности на расположенные на них здания, сооружения в случае, если права частной собственности на эти объекты и земельные участки под ними принадлежат разным лицам, то есть при выявлении правовой неопределённости; (2) усиление контроля за регистрацией прав на недвижимость, особенно в случаях, когда права на здания, сооружения и на земельные участки, на которых они расположены принадлежат разным лицам, предусматривающего обязательную проверку наличия правоустанавливающих документов на земельные участки (договоров аренды, сервитутов и пр.) при регистрации сделок с недвижимостью; (3) усиление контроля за кадастровым учетом сведений об объектах недвижимости, особенно, в случаях, уточнения их местоположения, когда права на земельные участки и здания, сооружения принадлежат разным лицам, то есть при выявлении правовой неопределённости — особый порядок кадастрового учёта при уточнении местоположения объектов, требующий подтверждения правомерности землепользования; (4) системное применение механизма приостановления регистрации (пп. 1, 5, 14, 15, 17, 21.1, 21.2 ст. 26 Закона № 218-ФЗ) при выявлении любых несоответствий в документах либо отсутствии доказательств наличия предусмотренных ЗК РФ прав на земельный участок — правовой неопределённости;

— внести изменения в пункт 72 Приказа Росреестра № П/0514 от 07.12.2023 [21] (далее — Порядок ведения ЕГРН), добавив вид обременения — пользование и преимущественное право аренды или выкупа собственником здания, сооружения. Альтернативно, такое право может быть отнесено к прочим ограничениям и обременениям с соответствующими разъяснениями. Это позволит более точно отразить права и обязанности собственников зданий, сооружений в отношении земельных участков, на которых они расположены, и обеспечит более эффективное управление недвижимостью.

Реализация данных мер, в том числе направлена на обеспечение юридической чистоты сделок и предотвращение возникновения спорных ситуаций в имущественных отношениях.

Проведённый анализ позволяет заключить, что современные проблемы правового регулирования земельных отношений в Российской Федерации, возникающие между собственниками зданий, сооружений и земельных участков, на которых данные объекты расположены, в случаях, когда права частной собственности на недвижимость и земельные участки принадлежат разным лицам, обусловлены исторически сложившимися правовыми и социально-экономическими предпосылками. Их генезис обусловлен трансформацией отношений собственности в 1990-х годах, когда в ходе приватизации произошло искусственное разделение прав на недвижимость и земельные участки, на которых она расположена, что породило устойчивую правовую неопределённость.

Динамичные изменения в системе прав собственности привели к формированию сложных механизмов владения недвижимостью на чужих земельных участках. Действующее законодательство не обеспечивает баланса интересов сторон и содержит пробелы в вопросах выкупа и аренды таких земельных участков, что провоцирует споры и снижает эффективность гражданского оборота. Отсутствие четких норм о порядке пользования этими участками, недостаточная синхронизация норм ГК РФ и ЗК РФ, а также данных ЕГРН усугубляют ситуацию. Эти проблемы подчеркивают необходимость системных изменений, направленных на гармонизацию права и устранение правовой неопределенности.

Историко-правовой анализ продемонстрировал, что корни проблемы лежат в советской модели исключения земли из гражданского оборота, а последующие реформы 1990–2000-х гг. не смогли сформировать эффективной системы синхронизации прав на недвижимость и земельные участки под ней. Сравнение с международным опытом, в частности с институтом суперфиция в рамках модельных актов СНГ, подтвердило возможность гармонизации интересов через внедрение ограниченных вещных прав.

Практическая значимость данного исследования заключается в разработке механизмов оперативного устранения правовых пробелов через быстрореализуемые меры (имплементация аналогий с Законом № 487-ФЗ, совершенствование превентивных процедур приостановления регистрации сделок Росреестром), не требующие масштабной законодательной реформы. Результат этой работы вносит вклад в развитие доктрины вещных прав и формирует методологическую базу для системных преобразований, находя практическое применение при модернизации ЗК РФ и ГК РФ. Реализация предложенных подходов способствует достижению баланса интересов собственников недвижимости и земельных участков, повышению стабильности гражданского оборота и устойчивому развитию имущественных отношений в России.

Литература:

1. «Декрет о земле» от 27.10.1917: принят II Всероссийским съездом Советов // СУ РСФСР. — 1917 г. — № 1. — Ст. 3.
2. Постановление ВЦИК «О введении в действие Гражданского кодекса Р. С. Ф.С.Р». от 11.11.1922: вместе с «Гражданским кодексом Р. С. Ф.С.Р». // СУ РСФСР. — 1922 г. — № 71. — Ст. 904 с изм. и допол. в ред. от 01.02.1949.
3. Закон СССР «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» от 13.12.1968 № 3401-VII // Ведомости ВС СССР. — 1968 г. — № 51. — Ст. 485 с изм. и допол. в ред. от 02.12.1987.
4. Закон РСФСР «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» от 01.07.1970: вместе с «Земельным кодексом РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. — 1970 г. — № 28. — Ст. 581 с изм. и допол. в ред. от 25.04.1991.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года // Российская газета. — 2020. — 4 июля (№ 144). — С. 1–5.
6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001 г. — № 44. — Ст. 4147 с изм. и допол. в ред. от 20.03.2025.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1994 г. — № 32. — Ст. 3301 с изм. и допол. в ред. от 08.08.2024.
8. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2005 г. — № 1 (часть 1). — Ст. 16 с изм. и допол. в ред. от 26.12.2024.
9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 23.06.2015 № 25 // Российская газета. — 2015 г. — № 140.
10. Определение Верховного Суда РФ от 02.02.2021 № 306-ЭС20–23816 по делу № А12–35181/2019 // СПС «Консультант Плюс». URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=654490&ysclid=m95i8l0o79524074866#RU7CahU76I3PsCHU (дата обращения: 06.04.2025).
11. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22.12.2015 по делу № 304-ЭС15–11476, А27–18141/2014 // СПС «Консультант Плюс». URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=447574&ysclid=m95icm7bm6256415899#dduCahUCy5YaBJTK2 (дата обращения: 06.04.2025).
12. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 1 статьи 1158 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. В. Кондрачука» от 23.12.2013 № 29-П // Собрание законодательства РФ. — 2014 г. — № 1. — Ст. 79.
13. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 1 статьи 1158 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина М. В. Кондрачука» от 22.04.2014 № 12-П // Собрание законодательства РФ. — 2014 г. — № 17. — Ст. 2081.
14. Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2015 г. — № 29 (часть I). — Ст. 4344 с изм. и допол. в ред. от 28.02.2025.
15. Решение Московского городского суда от 21 сентября 2023 года по делу № 7–20185/2023 // Официальный портал судов общей юрисдикции города Москвы. URL: https://mos-gorsud.ru/rs/savyolovskij/cases/docs/content/fa91efc0–6347–11ee-9d58-f1e852773848 (дата обращения: 06.04.2025).
16. Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.08.2018 № 18-КГ18–122 // СПС «Консультант Плюс». URL: https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=554843&ysclid=m95i2j0hs2405329980#tyvAahUzu9C2vGlJ (дата обращения: 06.04.2025).
17. Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25.10.2001 № 137-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2001 г. — № 44. — Ст. 4148 с изм. и допол. в ред. от 20.03.2025.
18. Бевзенко, Р. С. Комментарий к статье 8.1 ГК РФ / Р. С. Бевзенко. — Текст: непосредственный // Вестник экономического правосудия РФ. — 2019. — № 12. — С. 90 и далее.
19. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств «О модельном законотворчестве в Содружестве Независимых Государств» от 14.04.2005 № 25–8 // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. — 2005 г. — № 36.
20. Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств «О модельном законе «Об ограниченных вещных правах» от 27.11.2015 № 43–9 // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ. — 2016 г. — № 64.
21. Приказ Федеральной службы государственной регистрации «Об установлении порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости» от 07.12.2023 № П/0514: зарегистрировано в Минюсте России 31.01.2024 № 77083 // официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru). — 2024 г. — № 0001202402010041. — с изм. и допол. в ред. от 07.12.2023.
22. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 26.12.2024 № 487-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2024 г. — № 53 (Часть I). — Ст. 8497.