Генезис и развитие законодательства о чрезвычайном положении

В настоящей научной статье исследуется генезис законодательства о чрезвычайном положении. Анализируется эволюция правовых норм в контексте исторических событий и социальных условий, повлиявших на формирование соответствующих законодательных актов. Рассматриваются ключевые моменты и изменения, отражающие адаптацию права к вызовам времени и необходимость обеспечения безопасности государства и общества в условиях кризисов и чрезвычайных ситуаций.

Ключевые слова: чрезвычайное положение, история развития, чрезвычайная ситуация, правовая регламентация, государственное управление.

Изучение различных точек зрения относительно определения термина «чрезвычайное положение» показывает, что его значение эволюционирует вместе с историческим процессом. По мере развития общества меняются как цели, так и само содержание данного понятия ЧП.

Юридический словарь 1956 года не содержал понятия «чрезвычайное положение». Вместо него существовало определение «чрезвычайных мер охраны государственного порядка». Эти меры фактически выполняли ту же функцию, что и ограничения, вводимые в условиях чрезвычайного положения. Таким образом, «чрезвычайные меры охраны государственного порядка» служили функциональным эквивалентом понятия «чрезвычайное положение» в юридической практике того времени, хотя и не имели точного определения как такового.

До принятия Конституции СССР 1936 года, «чрезвычайные меры охраны государственного порядка», применяемые властью, фактически выполняли функции ЧП, но не имели четкого правового определения и регламентации.

Кроме того, существовало распространенное мнение, что ЧП (в историческом контексте до 1936 года) использовалось не только для обеспечения безопасности, но и как инструмент подавления трудящихся, ограничения прав и свобод человека, а также для борьбы с национально-освободительным движением. Это историческое восприятие ЧП отражает «идеологическую оценку событий того времени, указывая на возможное злоупотребление властью под прикрытием чрезвычайных обстоятельств» [15, с. 614].

В Юридическом словаре 1974 г. определение чрезвычайного положения раскрыто сквозь призму военного положения, что объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, это была попытка законодательно определить и регламентировать особые правовые режимы, которые могли бытьвведены в условиях чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС). Суть этого режима заключается в «передаче полномочий государственного управления военным структурам или специально созданным чрезвычайным органам. Это сопровождается расширением полномочий существующих органов власти и управления, а также ограничением гражданских свобод населения» [2, с. 417].

Появление термина «чрезвычайное положение» в справочниках и литературе того периода объяснялось рядом причин. Главным из них стало увеличение частоты возникновения чрезвычайных ситуаций различного характера на территории государства. Хотя формально особый правовой режим ЧП не всегда объявлялся, на практике в зонах ЧС вводились отдельные организационные и ограничительные меры, фактически создавая особый режим управления и функционирования общества. Таким образом, фактически особый режим функционирования в условиях чрезвычайных ситуаций существовал задолго до своего официального закрепления в законах и описания в юридической литературе.

Юридическая энциклопедия 1998 года рассматривает ЧП как «специфический правовой режим, применяемый к деятельности государственных структур (органы власти, местного самоуправления), организаций и предприятий» [12, с. 494].

Толковый словарь Ожегова и Шведовой (1997 г.) дает более узкое и ориентированное на граждан определение ЧП как «специальных правил», применяемых к гражданам в исключительных обстоятельствах [10, с. 887].

Термин «ЧП» («чрезвычайное положение») в фундаментальном «Новом словаре английского языка» представлен двояко. Согласно первому аспекту, этот термин эквивалентен англоязычным выражениям «emergency», «pass», «crisis», обозначающим такие явления, как критическая ситуация, кризис либо внезапное непредвиденное событие, требующее незамедлительного вмешательства.

Синонимом этого понятия является термин «крайняя необходимость» (exigency). Во втором аспекте ЧП соотносится с понятием «state of emergency», что также обозначает чрезвычайную ситуацию [8, с. 125–129].

Правоведы дореволюционной эпохи понимали чрезвычайное положение как «предоставление государству исключительных полномочий для защиты от угроз национальной безопасности, исходящих как извне, так и изнутри страны». В. М. Гессен определял его как «совокупность» таких полномочий [4, с. 51]. Эта точка зрения подтверждается и работами В. Ф. Дерюжинского, который, цитируя профессора Блюнчли, подчеркивал приоритет сохранения государства: «государство — настолько важная структура, что для обеспечения его существования (первостепенная обязанность правительства) может оказаться оправданным, в крайнем случае, нарушение прав граждан и отход от установленного порядка» [6, с. 115].

В 1925 году вступил в силу официальный акт под названием «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка». Хотя сам термин «исключительное положение» там не использовался, указанный документ создавал правовые основы для реализации режимов, аналогичных сегодняшнему определению «чрезвычайного положения».

Таким образом, были установлены правовые рамки для введения режима, аналогичного чрезвычайному положению. Отсутствие самого термина «исключительное положение» не меняло сути документа, который предоставлял властям широкие полномочия в условиях кризиса.

Имеет место отсутствие единого научного подхода к определению чрезвычайного положения в современной юридической литературе. Несмотря на это, следует отметить схожесть взглядов ряда авторитетных ученых. Например, А. Б. Агапов [1, с. 756], Д. М. Бахрах [3, с. 125], В. В. Гущин [5, с. 16–21] и А. П. Коренев [7, с. 45] сходятся во мнении, что ЧП представляет собой «особый правовой режим, регулирующий деятельность государственных органов, муниципальных образований, организаций (как частного, так и публичного права), их должностных лиц и общественных объединений». Этот режим характеризуется законодательно установленными ограничениями прав и свобод граждан и иностранцев, а также возложением на них дополнительных обязанностей.

А. И. Соловьев характеризует режим чрезвычайного положения как «совокупность конституционных и административно-правовых норм, приводящих к изменению государственного управления» [11, с. 15]. Тем не менее, указанное определение порождает ряд дискуссий. Прежде всего, оно оставляет вне поля внимания важные аспекты чрезвычайного положения, включая процедуру его объявления, сроки действия и конкретные ограничения, накладываемые данным режимом. Кроме того, ограничение понимания слова «режим» лишь рамками правовой системы выглядит недостаточно полным.

В противоположность взглядам Соловьева, В. В. Лозбинев интерпретирует чрезвычайное положение как «независимый социальный институт, созданный специально для обеспечения безопасности граждан и сохранения конституционных устоев государства». Лозбинев подчеркивает особые черты правового регулирования ЧП, а также специфику деятельности и ответственности государственных органов, задействованных в его реализации [9, с. 18].

Противоположная точка зрения представлена В. Ю. Уховым, который определяет ЧП как «систему правовых норм, регламентирующую обстоятельства введения режима ЧП, субъект, наделённый полномочиями по его введению, порядок введения, временные и пространственные рамки действия, а также ограничения прав и свобод граждан и юридических лиц, включая возложение на них дополнительных обязанностей» [14, с. 15].

Вместе с тем, противники такого подхода вполне справедливо считают, что Ухов даёт описание не самой сущности чрезвычайного положения, а правового регулирования, которое его устанавливает. Такое понимание расходится с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», согласно которому ЧП чётко определено как «особый правовой режим деятельности государственных органов, а не свод правил, определяющих этот режим».

Во-первых, чрезвычайное положение играет двойственную роль. С одной стороны, оно является инструментом обеспечения национальной безопасности, способным эскалировать действия в условиях различных чрезвычайных ситуаций и выступающим как средство принуждения. С другой стороны, оно призвано защитить политические, экономические и социальные права и свободы граждан, несмотря на вводимые ограничения и запреты.

Во-вторых, исследование продемонстрировало, что категория «чрезвычайное положение» продолжает оставаться одной из наиболее сложных и спорных в области юриспруденции. Единой интерпретации, способной учесть все нюансы данного института, пока не выработано. Вместе с тем, анализ существующей научной литературы позволяет сделать вывод, что в текущих обстоятельствах предпочтительно определять чрезвычайное положение как особую, временно установленную административную форму организации общественных отношений. Она инициируется специальным распоряжением главы государства и утверждается верхней палатой парламента с целью предотвращения опасностей и минимизации угроз для человека, общества и государства. В период действия данного режима законом предусмотрены временные изъятия из прав и свобод граждан и организаций, а также возложены на них дополнительные обязательства. При этом параллельно формируются специальные нормы, регулирующие работу государственных институтов, местных властей, коммерческих компаний и прочих организационных структур.

Таким образом, чрезвычайное положение является многоаспектным инструментом, призванным находить равновесие между потребностью обеспечить безопасность и необходимостью охранять права граждан, что требует продолжения исследований и совершенствования его юридического оформления.

Литература:

1. Агапов А. Б. Административное право. М.: Дашков и Ко, 2004. — С. 756.
2. Бабій Б. М. Юридичний словник. К.: Українська радянська енциклопедія, 1974. — С. 417.
3. Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1999. — С. 125.
4. Гессен В. М. Исключительное положение. Харьков: Эспада, 2005. — С. 51.
5. Гущин В. В. Сущность и понятие общественного порядка при чрезвычайных ситуациях мирного времени // Проблемы совершенствования деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях мирного времени. М.: ВНИИ МВД СССР. — 1991. — С. 16–21.
6. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб.: Сенатская типография, 1911. — С. 115.
7. Коренев А. П. Административное право России. М.: Щит-М, 1998. Ч. 2. — С. 45.
8. Кузніченко С. О. Надзвичайне законодавство в закордонних країнах // Вісник НУВС. — 2002. — № 20. — С. 125–129.
9. Лозбинев В. В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации и механизм его реализации (теоретические и организационно-правовые аспекты): автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. — С. 18.
10. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: АЗЪ, 1997. — С. 887.
11. Соловьев А. И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2001. — С. 15.
12. Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М.: Юринформцентр, 1998. — С. 494.
13. Ушаков Д. Н. Толковый словарь современного русского языка. М.: Аделант, 2014. — С. 567.
14. Ухов В. Ю. Институт чрезвычайного положения в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2008. — С. 15.
15. Юридический словарь. М.: Юридическая литература, 1956. — Т. 2. — С. 614.