Государственная программа — это новый инструмент государственного программно-целевого планирования и управления.
28 июня 2012 года Президент РФ озвучил послание о Бюджетной политике в 2013–2015 годах, где ставится одна из приоритетных задач реализации бюджетной политики на 2013 год — переход к «программному бюджету».
Программный бюджет — это отражение финансового обеспечения программ, это не распределение по ведомствам, а распределение именно по программам. Соответственно, управление бюджетом, управление деятельностью органов власти идет в проектом ключе. Если до этого программы существовали отдельно от бюджета, осуществлялось управление портфелем ведомства, то сейчас будет осуществляться управление программами. Все приложения к бюджету по расходам носят программный характер.
Бюджет по программному принципу будет сформирован на основе государственных программ.
Для реализации данного перехода внесены изменения в Бюджетный кодекс в части статьи 179. 7 мая 2013 г. Президент РФ подписал Федеральный закон «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (№ 104-ФЗ) где, статья 179, согласно поправкам, предусматривает государственные программы вместо долгосрочных целевых программ.
Согласно срокам переход в полном объеме необходимо осуществить начиная с федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, а его отдельные элементы должны быть задействованы в федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов [2].
Большей частью регионов также предприняты конкретные действия по переходу к формированию программного бюджета на основе государственных программ. В частности:
- 45 субъектов РФ приняли правовые акты о порядке разработки и реализации государственных программ;
- 16 субъектов РФ утвердили государственные программы;
- в 12 субъектах РФ в законах о бюджетах на 2013 год (на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов) утверждено (установлено) распределение бюджетных ассигнований по государственным программам [3].
Государственные программы — это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [1].
Отличительная особенность государственных программ от других инструментов программно-целевого управления — включение в программу расходов на содержание органов власти.
Государственная программа может включать в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.
Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.
Разработка и реализация государственной программы осуществляются органом исполнительной власти, определенным в качестве ответственного исполнителя государственной программы с другими главными распорядителями средств краевого бюджета — соисполнителями государственной программы.
По мнению экспертов Министерства экономического развития Российской Федерации государственными программами должны быть охвачены все сферы деятельности органов исполнительной власти края и соответственно большей части бюджетных ассигнований, материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, в том числе и сметное финансирование, другие материальные ресурсы, находящиеся в их распоряжении, за исключением расходов направляемых на содержание Законодательного Собрания Краснодарского края, судебную систему, прокуратуру.
Государственные программы подразумевают строгое соответствие и ориентирование на достижение целей, задач и показателей, установленных в Концепции долгосрочного социально — экономического развития Российской Федерации.
Ключевыми параметрами государственных программ являются:
- строгое соответствие и ориентирование на достижение целей, задач и показателей, установленных в Стратегии долгосрочного социально-экономического развития Краснодарского края;
- установление конкретного органа исполнительной власти, ответственного за разработку и реализацию государственной программы, т. е. за достижение заявленных показателей;
- установление жестких требований к системе результирующих показателей;
- охват государственными программами большей части бюджетных ассигнований;
- введение требования о регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ.
Задачи, решаемые в рамках одной программы межотраслевые, поэтому важным элементом государственных программ является межведомственное взаимодействие.
Государство сможет сосредоточить в рамках государственных программ все инструменты, которыми оно располагает для развития экономики. Это могут быть контрольно-надзорные меры, меры по совершенствованию законодательства по снижению административных барьеров и иное нормативное правовое регулирование, тем самым, мы устраним один из главных ограничителей повышения эффективности деятельности органов власти — оторванность структурных реформ и мер государственного регулирования от бюджетного процесса.
Тем не менее, до сих остается не до конца решенной проблема перехода к программному бюджету — проблема несовершенства нормативной базы.
На данный момент не утверждена бюджетная стратегия, что не позволяет урегулировать правовые вопросы реализации государственных программ.
Так же в 2013 году планируется утвердить программную классификацию и все государственные программы, предусмотренные федеральным перечнем государственных программ. Минфин готовит изменения в бюджетную классификацию — переход к буквенному кодированию разделов и подразделов классификации расходов бюджетов, что позволит увеличить разрядность кода целевой статьи до девяти знаков, сохранив при этом разрядность кода классификации расходов бюджета.
Кроме того, государственные программы в рамках «программного бюджета» должны быть реализованы в рамках бюджетной стратегии на период до 2030 года. Главная задача — определение основных моментов бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики.
Бюджетная стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы на вызовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать применение необходимых мер при негативном воздействии внешних экономических факторов.
В бюджетной стратегии на период до 2020 года, согласно бюджетному посланию Президента РФ, будут определены предельные размеры бюджетных ассигнований по государственным программам.
Для перехода к формированию и исполнению «программного бюджета» необходимо внедрение современной государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», которая позволит перейти на новый уровень управления государственными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов. Система «Электронный бюджет» должна обеспечивать прозрачность финансово-хозяйственной деятельности каждого отдельного участника бюджетного процесса, гарантировать достоверность и открытость их деятельности, предусматривать возможность участия граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджета.
На региональном уровне цели перехода на программный бюджет должны быть тесно связаны с целями функционирования органов власти как гарантов предоставления государственных (муниципальных) услуг населению. Структура программ предполагает включение в систему стратегических целей, тактических задач, их показателей и мероприятий, необходимых для решения заявленных задач. Мероприятия направлены на достижение непосредственных результатов деятельности органов исполнительной власти.
В связи с этим становится необходимым усовершенствование используемых инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы бюджетного планирования, при которой объемы бюджетных ассигнований будут определяться результативностью деятельности органов власти, важностью решаемых ими задач для достижения целей социально-экономического развития региона.
Программы, являясь сложным инструментом бюджетного планирования, требуют тщательной проработки и высококвалифицированной оценки их содержания как на этапе разработки и утверждения, так и на этапе оценки достигнутых результатов. Кроме того, важность решаемых задач и объем распределяемого финансирования требуют, чтобы принимающий программы орган имел высокий административный статус, а также мог обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств между программами.
По нашему мнению, работа по переходу к программному бюджету должна внести принципиальные изменения в сам принцип работы государственных ведомств, повысить их ответственность, в том числе на уровне конкретных авторов и исполнителей муниципальных программ.
В целом, можно выделить следующие перспективы внедрения государственных программ:
- государственные программы позволят увязать процессы стратегического и бюджетного планирования Краснодарского края, формировать краевой бюджет по программному принципу
- работа министерств, департаментов и управлений тесно увязывается с общими приоритетами развития, достижениями стратегических целей
- повышается качество управления бюджетными средствами (усиление роли финансового контроля за эффективностью расходования бюджетных средств)
- государственная программа является инструментом повышения открытости (прозрачности) и публичности бюджетного процесса
- решение проблемы социально-экономического развития комплексно, учитывая весь объем полномочий и мероприятий.
Таким образом, экономика получит понятный инструмент развития, комплексный и долгосрочный. Субъекты предпринимательства увидят долгосрочные ориентиры государства, а общество — реальные результаты работы органов власти, измеримые в удовлетворении потребностей и улучшении качества жизни, а не только в объемах расходуемых государственных средств и количестве построенных объектов.
Литература:
1. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в бюджетный кодекс российской федерации и отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».
2. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах // http://www.kremlin.ru/acts/15786
3. Белоусов Ю. В., Тимофеева О. И. «Направления совершенствования программно-целевых инструментов бюджетного планирования и управления бюджетными расходами // «ГосМенеджмент электронный журнал». 2013. № 09.
