На основе анализа положений общей теории права и административного права, норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в статье рассматриваются понятие и основные признаки административного и судейского усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях.
Ключевые слова: усмотрение, административное усмотрение, судейское усмотрение, производство по делам об административных правонарушениях.
Administrative and Judicial Discretion in Affairs Production about Administrative Offenses
On the basis of the analysis of provisions of the general theory of the right and administrative law, standards of the Code of the Russian Federation about administrative offenses in article the concept and the main signs of an administrative and judicial discretion of affairs production about administrative offenses are considered.
Key words: discretion, administrative discretion, judicial discretion, proceedings on administrative offences.
Развитие общества характеризуется непрерывным изменением и формированием новых социальных отношений. В этой связи законодатель не в состоянии предусмотреть все возможные варианты их развития и регламентировать правовыми нормами. Последнее к тому же не всегда целесообразно, поскольку достижение целей правового регулирования обеспечивается, в том числе, за счет его гибкости. В данных условиях особое значение приобретает правоприменительное усмотрение, при котором его субъект в определенных законом случаях правомочен выбрать вариант разрешения правового вопроса.
Как отмечает О. В. Кораблина, усмотрение — неотъемлемый элемент правоприменительной деятельности, объективно существующее и социально оправданное правом явление, в котором выражается динамизм права, его приспособленность к изменяющимся историческим условиям и конкретным ситуациям [8, с.7–8].
В юридической науке до настоящего времени так и не сложилось единого мнения в трактовке правоприменительного усмотрения и его разновидностей. Ученые-правоведы по-разному определяют сущность усмотрения: как «свободу» [1, с.43, 11, с.122], как «выбор из нескольких законных альтернатив» [22, с.328–335, 3, с.15, 13, с.102], а также как «правомочие» [9, с.49–56, 2, с.14, 21, с.6], и т. п.
Как нам представляется, наиболее правильной является трактовка правоприменительного усмотрения как «способа осуществления властных полномочий по разрешению правовых споров и совершению отдельных процессуальных действий» [16, с.108–115, 14, с.20].
Традиционно в юриспруденции правоприменительное усмотрение, в зависимости от сферы юридической деятельности, подразделяется на два основных вида: судебное (или судейское) и административное [13, с.102, 4, с.10]. Существует и множество определений данных понятий. К. П. Ермакова определяет судебное усмотрение как осуществляемый судом относительно свободный выбор возможных правовых решений, ограниченных правом и пределом осуществляемых судом правомочий [6, с.91]. Подобный подход в различных вариантах наблюдается и у многих других ученых.
Значительно меньше внимания, по сравнению с судебным усмотрением [7, с.5–16, 12, с.24–26, 19, с.62–65], в юридической науке уделяется проблемам административного усмотрения.
Этимологически административное усмотрение — это субъективное мнение, решение действовать по своему усмотрению, своему желанию, в каких-либо целях и интересах. Административное усмотрение — это свободный выбор варианта осуществления субъективного административного процессуального права лицом, рассматривающим по существу административное дело, который ограничен правами, свободами, законными интересами других лиц, участвующих в производстве, а также целевым предназначением административной нормы, на основе которой это право возникло. По мнению Ю. П. Соловья, «под административным усмотрением следует понимать оценку фактических обстоятельств, основания (критерии) которой не закреплены в правовых нормах достаточно полно или конкретно, производимую органом (должностным лицом) при выборе в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса» [4, с.10].
Это, так называемое, широкое понимание административного усмотрения. Его можно применить как к административным процедурам, когда отсутствует спор между сторонами, участвующими в процессе, так и к административно-юрисдикционному процессу. Однако в этом случае существуют некоторые особенности, обусловленные характерными чертами и содержанием юрисдикционного процесса. Отличие состоит в том, что суд обязан использовать административное усмотрение только в рамках, установленных материальной административно-правовой нормой. Это более узкое понимание административного усмотрения [11, с.123].
Административно-правовое (административное) усмотрение как вид правоприменительного усмотрения осуществляется в процессе административно-публичной деятельности (государственном управлении в широком смысле) органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных, уполномоченных действовать от имени государства или муниципального образования, организаций и физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативно-правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом [24, с.239].
Анализируя проблему индивидуального правового регулирования применительно к современному российскому административному праву, И. А. Минникес пишет, что «наиболее значимой здесь представляется проблема определения пределов этой свободы, установления границ правоприменительного усмотрения, возможно, и разработка правил принятия решения в ситуации, допускающей варианты поведения. Причем эти границы не могут быть беспредельными и не должны быть неоправданно стеснены. Пока эти отношения урегулированы законодателем в лишь самых общих чертах» [17, с.327].
В действующем законодательстве пределы имеют различное нормативное закрепление: «в пределах компетенции» (ч. 1 ст. 22.1 Кодекса об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [25, ст.1]); «в пределах полномочий» (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ); «в пределах своих полномочий» (ст. 22.2 КоАП РФ) и т. д. В большей степени пределы усмотрения определяются сферой нормативного регулирования общественных отношений, по поводу которых реализуется усмотрение.
Другой обсуждаемой проблемой является проблема соотношения административного и судебного усмотрения, которая сводится к вопросу о приоритетности того или другого в случае их коллизии. На этот счет сложились две противоположные точки зрения. Аргументы в пользу приоритета административного усмотрения перед судебным сводятся, во-первых, к квалификации неопределенных законодательных формулировок как делегирования нормотворческих полномочий исполнительным органам; во-вторых, к специфическому пониманию принципа разделения властей, согласно которому исполнительные органы надежно защищены от «посягательств» на их полномочия со стороны судебной власти; в третьих, к представлению о том, что суды рассматривают дела на основе фактов, установленных исполнительными органами. По мнению П. В. Маркова, указанные доводы не могут быть приняты, поскольку полномочия исполнительных органов по наиболее важным вопросам ограничены, они в большей степени подвержены влиянию политических факторов, а принимаемые ими решения могут быть оспорены в суде [15, с.85–95].
Особое внимание к проблемам административного и судебного усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях, обусловлено следующими причинами:
- административное и судебное усмотрение являются важным средством достижения основополагающих целей государственного управления: защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, юридических лиц и в конечном итоге общества и государства;
- как уже обращалось внимание, разнообразие общественных отношений далеко не всегда дает возможность законодателю регламентировать их посредством норм права, в этой связи многие правовые предписания носят относительно определенный характер, а их применение зависит от административного и судебного усмотрения;
- административное и судебное усмотрение являются средством преодоления пробелов законотворческой деятельности, обусловленной невозможностью создания правовых норм, действующих в течение больших промежутков времени, и дают возможность оперативно реагировать на динамично изменяющиеся общественные отношения в сфере государственного управления [11, с.124];
- административное и судебное усмотрение дают возможность выносить решение по делу об административном правонарушении не только от лица самой исполнительной власти, но и от лица судьи либо государственного служащего — должностного лица административного органа;
- усмотрение, прежде всего судебное усмотрение, уменьшает число возможных ошибок при рассмотрении конкретных дел об административных правонарушениях, поскольку судья выступает не просто как правоприменитель, но и как особый «создатель нормы права по рассматриваемому делу» [21, с.13–14];
- из-за сложности толкования отдельных норм права и неясности их применения, административное и с судебное усмотрение дают право судье, должностному лицу административного органа интерпретировать норму и определять пути ее реализации с позиции фактических обстоятельств конкретного дела и варианта, указанного в самой норме [5, с.230].
Некоторые ученые заостряют внимание на предпочтительности использования употребления термина «судейское», а не «судебное» усмотрение [10, с.142]. Аргументируется это тем, что судейское усмотрение возникает в процессе принятия непосредственно судьей окончательного законного решения по конкретному делу при соблюдении условия свободы его выбора из нескольких, но в одинаковой степени законных решений. Именно в этом значении возможно более точно уяснить функции судьи в судебном процессе, поскольку он единственный его участник, пользующийся свободой выбора допустимых с правовой точки зрения вариантов решений [21, с.14, 5, с.230].
Можно выделить следующие специфические признаки административного и судебного усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях.
1. Усмотрение должно осуществляться только в рамках действующего закона. Судья, должностное лицо административного органа жестко ограничены правом. Достаточно часто предоставление им свободы выбора конкретного решения вытекает из конструкции правовой нормы и, в первую очередь, таких ее элементов, как диспозиция и санкция.
2. Усмотрение осуществляется в соответствии с целями законодательства об административных правонарушениях, к которым как следует из ст. 1.2 КоАП РФ относятся «защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.
3. Усмотрение осуществляется в установленной законом форме, т. е. урегулированной нормами административного процесса порядок осуществления процессуальной деятельности и документального закрепления её результатов [23, с.11–14].
4. Свобода выбора решения судьей по делу, должностным лицом административного органа ограничена предоставленными им полномочиями.
Так, например, определив перечень видов административных наказаний, законодатель одновременно установил правомочия судей и должностных лиц административных органов по их назначению. При этом если судьи вправе назначать любое из имеющихся в санкции административных наказаний, то должностные лица вправе назначить лицу, совершившему административное правонарушение, административное наказание в виде предупреждения либо административного штрафа. В частности, должностное лицо органов внутренних дел (полиции) правомочно рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 20.1 КоАП РФ «Мелкое хулиганство». Но, поскольку санкция данной статьи предусматривает возможность назначения одного из двух альтернативных видов наказания (административного штрафа или административного ареста), должностное лицо органов внутренних дел (полиции) вправе назначить лишь административный штраф, поскольку назначение административного ареста возможно лишь судом.
5. Выбор одного из нескольких альтернативных решений обусловлен мировоззрением судьи, должностного лица административного органа, их опытом и профессиональными знаниями. Принятие решения по усмотрению осуществляется в соответствии с личным убеждением указанных лиц (т. е. влияние субъективного фактора исключить невозможно; минимизации его воздействия содействуют институт пересмотра решений высшими инстанциями, а также максимально подробное изложение аргументации решения или приговора) [18, с.157–164, 19, с.77–83].
6. Усмотрение представляет собой самостоятельный аспект (правовой, логический, психологический, исторический, философский) правоприменительной деятельности. Как отмечает В. В. Денисенко «административное и судейское усмотрение реально и существует в судебной и административно-юрисдикционной деятельности. Вместе с тем, в сравнении с административным усмотрением, сфера действия судейского усмотрения более обширна, так как оно проявляет себя как в публичном, так и в частном праве» [5, с.232].
Анализ современных подходов к пониманию административного и судебного усмотрения в производстве по делам об административных правонарушениях дает возможность рассматривать его в следующих аспектах.
1. Усмотрение как правомочие судьи, должностного лица административного органа. Данное правомочие состоит в том, что усмотрение может использоваться при выборе вида административного наказания, когда предусмотрено применение основного и дополнительного видов наказания, например при выборе между административным арестом или административным штрафом, а также при определении размера (минимального и максимального) административного штрафа.
2. Усмотрение как способ процессуального рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении по существу. Административное либо судебное усмотрение относится только к разрешению дела по существу, что означает право судьи, должностного лица административного органа делать выбор из нескольких альтернатив, каждая из которых законна. Это также означает, что усмотрение основано в одинаковой степени на решении как материальных, так и процессуальных вопросов.
3. Усмотрение как толкование нормы права в пределах, определенных законом. Применяя норму права по конкретному делу, судья, должностное лицо административного органа дают ей собственное толкование, применяют решение в пределах предоставленной им законом значительной свободы усмотрения. Конечно, при этом, как справедливо отмечает В. В. Денисенко, в правоприменительной практике могут возникать и ошибки. Вместе с тем, обнаруживаемые в судебной практике частные ошибки, допускаемые судами первой инстанции в толковании норм материального права, позволяют утверждать, что источником судебного усмотрения необходимо рассматривать правоположения судебной практики [5, с.233].
4. Усмотрение как альтернативность в выборе органа, рассматривающего дело об административно правонарушении.
Данная разновидность усмотрения вытекает из закрепленной в ст. 23.1 КоАП РФ альтернативной подведомственности дел об административных правонарушениях. В ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ закреплен перечень административных правонарушений (статей и частей статей), рассмотрение дел по которым является исключительной прерогативой судей. В ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ содержится перечень административных правонарушений (статей и частей статей), дела по которым рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
Вопросы усмотрения возникают и в тех случаях, когда законодатель предоставляет правомочия по составлению протокола о том или ином административном правонарушении нескольким субъектам.
Одной из существенных проблем, связанных с усмотрением в производстве об административных правонарушениях, является то, что КоАП РФ не регламентирует того, в каких случаях и по каким основаниям орган или должностное лицо, к которым поступило дело об административном правонарушении, может передать его на рассмотрение судье. К таким делам, в частности, относится нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, влекущее административную ответственность по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, и предусматривающее для граждан предупреждение или наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей, т. е. тех видов административных наказаний, назначить которые вправе были орган или должностное лицо.
В настоящее время рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 16.1 КоАП РФ, отнесено к исключительной подсудности судей, а ч. 1 ст. 16.1 КоАП РФ — к их дополнительной подсудности, в случае передачи им таких дел органом или должностным лицом, к которым такое дело поступило первоначально, хотя санкции указанных составов содержат одни и те же виды и размеры административных наказаний, а именно наложение административного штрафа на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до трехкратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, с их конфискацией или без таковой и конфискацию товаров и (или) транспортных средств, явившихся орудиями совершения административного правонарушения, либо конфискацию предметов административного правонарушения; на должностных лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
С учетом того, что судья не вправе отказаться от рассмотрения дела, которое относится к его подсудности, на практике применение положений ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ достаточно часто приводит лишь к затягиванию сроков рассмотрения дела (с учетом потери времени на передачу дела и его повторное изучение, но уже судьей) и, к тому же, увеличивает нагрузку на судей. Кроме того, данный порядок передачи дел, а точнее неурегулированность данной процедуры, не обеспечивает повышения эффективности назначения административных наказаний, поскольку судья не связан обязанностью назначить именно то административное наказание, которое не вправе назначить орган или должностное лицо, к которым такое дело первоначально поступило.
В целях повышения эффективности правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях следует выделить и закрепить в КоАП РФ критерии отнесения дел об административных правонарушениях к двойной подведомственности судей и органов административной юрисдикции, а также основания и порядок передачи органами и должностными лицами дела об административном правонарушении, к которым данное дело поступило, на рассмотрение судье с учетом подсудности дела.
Подводя же общий итог рассмотренным выше вопросам, можно сделать вывод, что административное и судебное усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях — это предоставленное судье, должностному лицу административного органа законом и правовым статусом право и обязанность свободы выбора одного из нескольких закрепленных в правовой норме законных решений по конкретному делу об административном правонарушении, основанное на его мировоззрении, профессиональном опыте и убеждении, осуществляемое в процессуальной форме в интересах личности, общества и государства.
Литература:
1. Абушенко Д. Б. Судебное усмотрение в гражданском и арбитражном процессе / Д. Б. Абушенко. — М.: Норма, 2002. — 176 с.
2. Анторопов В. Г. Правоприменительное усмотрение: понятие и формирование (логико-семантический ас пект): автореф. дис. … канд. юрид. наук / В. Г. Анторопов. — Волгоград, 1995. — С. 14.
3. Барак А. Судейское усмотрение. Перевод с английского / А. Барак. — М.: Норма, 1999. — С. 15.
4. Бойко Д. В. Виды правоприменительного усмотрения / Д. В. Бойко // Юристъ-Правоведъ. — 2010. — № 1. — С. 8–12.
5. Денисенко В. В. Административное и судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях: общее и особенное / В. В. Денисенко // Общество и право. — 2013. — № 1. — С. 229–234.
6. Ермакова К. П. Понятие и субъективные пределы судебного усмотрения / К. П. Ермакова // Журнал российского права. — 2009. — № 8. — С. 91–98.
7. Клеандров М. И. Судейское усмотрение, судебная ошибка / М. И. Клеандров // Российское правосудие. — 2012. — № 3. — С. 5–16.
8. Кораблина О. В. Усмотрение в правоприменительной деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / О. В. Кораблина. — Саратов, 2009. — 22 с.
9. Комиссаров К. И. Судебное усмотрение в советском гражданском процессе / К. И. Комиссаров // Советское государство и право. — 1964. — № 4. — С. 49–56.
10. Кузнецов А. П. Судебное усмотрение: этимология понятия, пределы / А. П. Кузнецов // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2011. — № 3. — С. 141–144.
11. Купеева Д. Ч. Законность и усмотрение в административном процессе / Д. Ч. Купеева // Человек: преступление и наказание. — 2011. — № 2. — С. 122–124.
12. Лозовская С. В. Соотношение судейского усмотрения и судейского правотворчества / С. В. Лозовская // Российский судья. — 2012. — № 9. — С. 24–26.
13. Малиновский А. А. Усмотрение в праве / А. А. Малиновский // Государство и право. — 2006. — № 4. — С. 102–104.
14. Марков П. В. Правовая природа и условия осуществления судебного усмотрения: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / П. В. Марков. — М., 2012. — 30 с.
15. Марков П. В. О соотношении административного и судебного усмотрения / П. В. Марков // Труды института государства и права Российской академии наук. — 2011. — № 5. — С. 85–95.
16. Мишина Е. А. Судейское усмотрение и правоприменение / Е. А. Мишина// Право и правоприменение в России. — М.: Статут, 2011. — С. 108–115.
17. Минникес И. А. Элементы индивидуального регулирования в административном праве (теоретические аспекты) / И. А. Минникес // Черные дыры в российском законодательстве. — 2008. — № 2. — С. 327.
18. Мухортов А. А. Соотношение правовых и нравственных начал при реализации права на судейское усмотрение // Образование и право. — 2012. — № 1. — С. 157–164.
19. Никонов М. А. К проблеме обоснования судейского усмотрения в судебном решении / М. А. Никонов // Закон. — 2013. — № 3. — С. 77–83.
20. Панова И. Административное и судейское усмотрение / И. Панова // Хозяйство и право. — 2011. — № 12. — С. 107–110.
21. Погорелова Н. С. Судейское усмотрение в производстве по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / Н. С. Погорелова. — Ростов-на-Дону,2005. — 25 с.
22. Старилов Ю. Н. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы Ч. I / Ю. Н. Старилов. — Воронеж, 1998. — С. 328–335.
23. Стахов А. И. Административно-процессуальные формы деятельности: понятие и характерные признаки / А. И. Стахов // Административное право и процесс. — 2012. — № 1. — С. 11–14
24. Чабан Е. А. Понятие и сущность процесса государственного управления и административное усмотрение / Е. А. Чабан // Общество и право. — 2013. — № 2. — С. 236–240.
25. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: по сост. на 23.07.2013 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1 (Часть 1). — Ст. 1.
