Любую дискуссию по вопросу применения международного гуманитарного права (МГП) к деятельности миротворческих сил Организации Объединенных Наций следует начинать с рассмотрения операции ООН в Корее в 1950 г. На замечание Международного Комитета Красного Креста (МККК) о том, что стороны конфликта должны де-факто соблюдать гуманитарные принципы Женевских конвенций о защите жертв войны 1949 г., которые на тот момент еще не вступили в силу, руководитель операции ООН заявил, что, будучи связанным по инструкции вышеуказанными принципами, в частности, ст. 3, общей для всех Женевских конвенций 1949 г., он, как командующий Силами ООН, все-таки не может допустить ограничения своих действий на основе положений четырех упомянутых конвенций. С этого момента почти в каждом конфликте, в который были вовлечены миротворческие силы ООН, МККК обращает внимание Генерального секретаря на применимость Женевских конвенций 1949 г. к деятельности миротворческих сил, находящихся в его распоряжении, а также на необходимость того, чтобы государства, предоставляющие свои воинские контингенты для участия в миротворческих операциях ООН, снабжали их соответствующими инструкциями по вопросу соблюдения положений Женевских конвенций.
В ответ на частые замечания МККК о том, что воинские контингенты, предоставленные в распоряжение ООН, обязаны соблюдать Женевские конвенции 1949 г. и другие нормы МГП, была сформулирована позиция ООН относительно применимости МГП к миротворческим операциям. МККК свое мнение основывал на принципах МГП, которые считаются составной частью обычного международного права и являются обязательными для всех государств и вооруженных сил, вовлеченных в вооруженный конфликт. В расчет также было принято то, что обязательные для всех государств правила поведения должны считаться таковыми и для универсальных международных организаций, учрежденных этими государствами, пусть и с некоторыми изменениями. Таким образом, там, где правила обращения с военнопленными или применения штрафных санкций могут не применяться, правила, касающиеся методов и средств ведения военных действий, обращения с лицами, сложившими оружие, и уважения общепризнанных обозначений (знаков), подлежат безусловному применению. Провозглашая свое признание, в общих чертах, применимости МГП к миротворческим операциям, ООН заняла позицию, согласной которой при выполнении мандата операции миротворческие силы действуют от лица всего международного сообщества, а значит не могут быть признаны ни «стороной конфликта», ни «институтом власти» по смыслу Женевских конвенций. Миротворческие силы ООН обладают международной легитимностью, являясь беспристрастными, объективными и нейтральными, а их единственный «интерес» состоит в восстановлении и поддержании международного мира и безопасности. Однако само присутствие миротворческих сил ООН в зоне театра военных действий, сопряженное с выполнением гуманитарной или дипломатической миссии, не обязательно влечет за собой применимость для них норм МГП.
Секретариат ООН пошел еще дальше, отметив, что ООН является международной организацией и поэтому не может быть участником Женевских конвенций 1949 г., то есть не связана их нормами. В свою очередь, Организация не может самостоятельно реализовывать эти нормы. Несмотря на наличие у нее международной правосубъектности, ООН не является государством, то есть не обладает судебными и административными полномочиями, необходимыми для выполнения многих обязательств, предусмотренных Женевскими конвенциями 1949 г. Кроме того, по мнению Секретариата, ООН не может стать участником Женевских конвенций, потому что заключительные положения этих Конвенций вообще не предусматривают возможность участия в них международных организаций.
На протяжении четырех десятилетий после войны в Корее почти все миротворческие операции, за одним исключением, имели характер «консенсуальных», то есть основанных на согласии принимающей стороны. Это были «мирные» операции, основанные на главе VI Устава ООН. Все это время вопрос применимости МГП к миротворческим операциям не возникал. С наступлением 1990-х гг. миротворческие силы все чаще стали вмешиваться во внутренние вооруженные конфликты, характеризовавшиеся высокой степенью насилия, человеческими страданиями и массовыми грубыми нарушениями норм международного права. В такой ситуации часто приходилось прибегать к агрессивной силе в порядке самообороны, поэтому различие между операциями по поддержанию мира и силовыми акциями вскоре было окончательно размыто [1, с. 23–25]. Наряду с главой VI Устава, регулирующей «традиционные» операции по поддержанию мира, все чаще стала применяться глава VII, посвященная принуждению к миру[1]. Ряд операций трансформировался в гибридные, включающие элементы поддержания мира и принуждения к миру[2]. В то же время другие «традиционные» операции по поддержанию мира «консенсуального» типа сопровождались операциями на основе главы VII Устава, санкционированными Советом Безопасности для проведения под командованием и контролем одного из ведущих государств[3].
В середине 1990-х гг. уже невозможно было избежать ответа на вопрос о применимости МГП к миротворческим операциям. К этому моменту значительно возросло осознание того, что традиционный статус ООН не является более незыблемым, а дальнейшие споры о положении сил ООН как простых наблюдателей в театре войны или же Организация является стороной Женевских конвенций ввиду его повсеместно признанной обычно-правовой природы [3, p. 348; 4, p. 1159], прекратились.
Формально отказываясь признать применимость МГП к деятельности миротворческих сил, на практике Организация все же пытается усилить значение этих норм для миротворческих операций, закрепляя определенный порядок их реализации. Впервые это произошло в 1993 г., когда в Соглашение о Статусе Сил (SOFA) между ООН и Республикой Руанда было включено положение, по которому Организация обязалась осуществлять Миссию ООН по оказанию помощи в Руанде (UNAMIR) в полном соответствии с принципами и духом положений общих международных конвенций, применимых к деятельности военного персонала, то есть четырех Женевских конвенций 1949 г., двух Дополнительных протоколов к ним 1977 г. и Конвенции 1954 г. о защите культурных ценностей в ситуации вооруженного конфликта. В свою очередь, Правительство Руанды взяло обязательство обращаться с военным персоналом ООН в полном соответствии с принципами и духом положений общих международных конвенций, регулирующих обращение с военным персоналом[4]. Впрочем, не успело это положение появиться в Соглашении о Статусе Сил, как формула «принципы и дух» уже показала свою недостаточность и чрезмерную абстрактность, чтобы быть практически примененной по отношению к участникам миротворческих операций. В операциях ООН в Сомали и Боснии и Герцеговине, где миротворцы были ограничены в возможности использования силы в соответствии с мандатом, на основе главы VII Устава, или в порядке самообороны, вопросы, касавшиеся статуса сил и лиц, взятых в заложники (комбатантов или иных задержанных), правомерного использования определенных видов оружия и отличительных знаков ООН — требовали однозначных ответов. Необходимость конкретизации широкой формулы «принципы и дух» и подтверждения ее применимости к миротворческим операциям ООН стала еще более актуальной после обнародования фактов злоупотреблений полномочиями и иных нарушений МГП миротворцами в Сомали и других странах.
В 1995 г. МККК создает группу экспертов, которым было поручено сформулировать основные положения МГП, применимые к миротворческим операциям ООН. Предложенные группой ключевые принципы легли в основу того, что четырьмя годами позже получило название «Бюллетень Генерального секретаря. Соблюдение силами Организацией Объединенных Наций международного гуманитарного права» [2, p. 1656; 5, p. 133]. Бюллетень состоит из 10 разделов и содержит принципы, на основе которых проводится различие между гражданскими лицами и комбатантами, а также между гражданскими и военными объектами, определяются средства и методы ведения войны, правила обращения с гражданским населением, лицами, сложившими оружие, заключенными, способы защиты раненых, больных, а также медицинского и духовного персонала (некомбатантов). Инструкции, содержащиеся в Бюллетене Генерального секретаря, могут быть применены к миротворческим силам под командованием и контролем ООН, когда они принимают участие в вооруженном конфликте в качестве комбатантов. Они применяются в миротворческих операциях, осуществляемых на основе главы VII Устава, или в так называемых «операциях в целях самообороны на основе главы VI» в течение всего периода их участия в конфликте. Таким образом, для применения МГП к миротворческим операциям ООН необходимо соблюдение двух условий: наличие вооруженного конфликта (независимо от его природы) на территории развертывания миротворческих сил и активное участие миротворческих сил в конфликте (в поддержку одной или другой стороны) в качестве комбатантов (так называемая проверка методом «двойного ключа»). Предназначенный для подготовки миротворцев по основным принципам МГП, Бюллетень Генерального секретаря стал объектом грандиозных обсуждений. Ряд государств подвергли его критике за то, что в него вошли положения, которые не имели обычно-правовую природу и тем самым не обязывали государства их соблюдать; за неудачную попытку провести различие между международными и внутренними вооруженными конфликтами; а также за суждение, пусть и теоретическое, о том, что миротворцы могут считаться комбатантами, что позволяет, по мнению некоторых экспертов, совершать нападения на них. По мнению Секретариата ООН, инкорпорация ряда положений Дополнительного протокола I, невзирая на их отличную от обычно-правовой природу, была оправдана их чрезвычайным значением для выживания гражданского населения[5]. Секретариат также посчитал, что в действительности участие миротворцев во внутренних вооруженных конфликтах стирает различие между последними и международными вооруженными конфликтами либо «интернационализирует» внутренние конфликты. Наконец, по мнению Секретариата ООН, участие миротворцев в качестве комбатантов — это вопрос фактического, а не юридического, порядка. И хотя на практике вопрос применимости МГП к миротворческим операциям так и не был апробирован, он, тем не менее, вызвал определенные дискуссии в трех различных вариантах: взаимодействие норм МГП и охранительного (защитного) режима по Конвенции 1994 г. о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала; ответственность миротворцев за серьезные нарушения МГП по национальному и международному судопроизводству; применимость норм оккупации к временным администрациям ООН.
Литература:
1. Зверев П. Г. Принуждение к миру и агрессия в международном праве: политико-правовой анализ // Московское научное обозрение. — 2013. — № 4 (32).
2. Bulletin on the Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law / UN Doc. ST/SGB/1999/13 (1999), reprinted in ILM, Vol. 38, 1999.
3. Meron Th. The Geneva Conventions as Customary Law // American Journal of International Law. — 1987. — Vol. 81.
4. Report of the Secretary-General pursuant to par. 2 of Security Counsel Res. 808 (1993) / UN Doc. S/25704, par. 35 (1993) // International Legal Materials. — 1993. — Vol. 32.
5. Zwanenburg M. The Secretary-General’s Bulletin on Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law: Some Preliminary Observations // International Peacekeeping. — 1999. — № 5.
[1] Операция ООН в Сомали (UNOSOM I) была учреждена в 1992 г. резолюцией Совета Безопасности 751 как попытка оказания гуманитарной помощи. Позже, в порядке преемственности, ей на смену пришел Объединенный экспедиционный корпус (UNITAF), санкционированный на основе главы VII Устава ООН на осуществление всех необходимых мер в целях подготовки безопасной зоны для осуществления гуманитарных операций в Сомали (рез. Совбеза 794 (1992)). В последовавший за этим переходный период была учреждена расширенная Операция ООН в Сомали (UNOSOM II), основанная на положениях главы VII Устава (рез. Совбеза 814 (1993)).
[2] Основанные на главе VII Устава резолюции Совета Безопасности по Югославии были нацелены, среди прочего, на обеспечение оказания гуманитарной помощи (рез. Совбеза 770 (1992)), на запрет полетов в воздушном пространстве Республики Боснии и Герцеговины и обеспечение соблюдения этого запрета (рез. Совбеза 816 (1993)), на провозглашение «безопасных зон», свободных от вооруженного нападения и любых других недружественных актов (рез. Совбеза 824 (1993)), а также на санкционирование СООНО на выполнение их мандата, действия в порядке самообороны, в том числе с использованием силы, в ответ на бомбардировки «безопасных зон» (рез. Совбеза 836 (1993) и 958 (1994)).
[3] Параллельно с Миссией содействия ООН в Руанде (UNAMIR), учрежденной резолюцией 872 (1992), Совет Безопасности, действуя в соответствии с главой VII Устава, санкционировал государства-члены на учреждение временной операции под национальным командованием и контролем (операция «Бирюза»), нацеленной на обеспечение безопасности и защиты перемещенным лицам, беженцам и гражданскому населению, подвергающимся риску (рез. Совбеза 929 (1994)). Схожим образом, параллельно с Миссией ООН в Гаити (UNMIH), учрежденной резолюцией 867 (1993), Совет Безопасности санкционировал государства-члены на основе главы VII Устава сформировать многонациональные силы под единым командованием и контролем (рез. 940 (1994)) и использовать все необходимые меры для содействия депортации из Гаити военного командования, незамедлительного восстановления в должности легитимного Президента и возвращения власти законному Правительству Гаити.
[4] Ст. 7 Соглашения между ООН и Правительством Республики Руанда о Статусе Миссии ООН по оказанию помощи в Руанде, подписанного 5 ноября 1993 г. // UNTS. – Vol. 1748. – P. 17-18. Данное положение было включено во все последующие Соглашения о Статусе Сил, заключенные между ООН и государствами, на территории которых проводились миротворческие операции.
[5] Замечание касается п.п. 6.3, 6.7 и 6.8 Бюллетеня, которые включают, соответственно, запрет на использование методов войны, направленных на причинение обширного, долгосрочного и серьезного ущерба окружающей среде, приведение в негодность объектов, необходимых для выживания гражданского населения и освобождающих опасные силы, влекущие тяжелые потери среди гражданского населения.
