Действие международного гуманитарного права (МГП) в процессе осуществления Европейским Союзом (ЕС) миротворческих операций является вопросом, гораздо менее изученным и освещенным, нежели проблематика применимости норм МГП к миротворческим операциям под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН). Вкратце, суть вопроса заключается в том, что если МГП действует во время таких операций, то проблем, как правило, не возникает. Стремление ЕС к применению норм МГП при осуществлении своих миротворческих операций довольно-таки очевидно. Однако некоторые нормы МГП должны рассматриваться в свете того, что ЕС проводит объединенные (гибридные) операции (например, в Чаде или Центральноафриканской Республике), а это создает определенные трудности в плане применимости указанных норм. В первую очередь, МГП применяется в тех операциях, в которые миротворческие силы ЕС вовлечены в качестве сражающейся стороны (комбатантов). Отдельного рассмотрения заслуживают ситуации, в которых МГП вообще не применяется.
В 2003 г. ЕС разработал Европейскую стратегию безопасности, утвержденную главами государств и правительств членов Союза. В ней говорится о том, что европейское сообщество нуждается в таких международных организациях, режимах и соглашениях, которые могли бы эффективно противодействовать угрозам международному миру и безопасности. Речь идет об их готовности действовать в случае нарушения международно-правовых норм. В этой связи возникает важный вопрос — какова роль ЕС в противодействии угрозам международному миру и безопасности? Политическое руководство, представленное в Стратегии безопасности, задало тон, посредством которого Верховный представитель ЕС по общей внешней политике и политике безопасности, генеральный секретарь Совета Евросоюза (CFSP), генеральный секретарь НАТО в 1995–1999 гг. Хавьер Солана объясняет свой мандат. Основываясь на господстве права (rule of law), ЕС несет особую ответственность за обеспечение зиждущегося на системе юридических норм международного порядка, краеугольным камнем которого является Устав ООН.
Подобные политические заявления определяют рамки внутреннего правового порядка, в полном соответствии с Договором о ЕС. Согласно ст. 6, довольно широко обсуждаемой в последнее время, и с учетом решения Европейского суда по делу Юсуфа и Кади [1], в основе Союза лежат принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенства закона. Эти принципы являются частью важной традиции, которая объединяет государства-члены ЕС и должна находить свое отражение в понимании права на национальном уровне этих государств.
В структуре общей внешней политики и политики безопасности выделяется глава, посвященная целям ЕС и порядку их реализации. В частности, формулируются задачи по сохранению и укреплению международного мира и безопасности. При этом ключевое положение главы, важное для целей настоящего исследования, гласит, что Совету необходимо обеспечивать выполнение этих задач. Иными словами, задача обеспечения соответствия политики ЕС правовым обязательствам Союза возлагается на один из главных институтов ЕС, состоящий из глав государств и правительств. В свою очередь, это означает, что при планировании и проведении миротворческих операций ЕС должен проявлять особую осторожность в определении конкретных правовых обязательств, возникающих в процессе осуществления указанной деятельности. Для этого Совет принимает различные политические и правовые документы, регулирующие порядок действий миротворческих сил и поведение их персонала в ходе любой миротворческой операции.
Основным условием проведения миротворческих операций ЕС с участием военного и гражданского персонала является их соответствие положениям Устава ООН. Кроме того, операции могут проводиться на основе: а) приглашения принимающей стороны; б) мандата Организации Объединенных Наций; в) ссылки на нормы общего международного права, санкционирующей или разрешающей те или иные действия. В этой связи возникает вопрос о допустимости гуманитарной интервенции. Ситуация гуманитарного вмешательства не может быть истолкована однозначно, но, скорее, подпадает под третье основание для проведения миротворческой операции — санкционирование или разрешение нормами общего международного права.
Политические предпочтения ЕС отдаются военным операциям, осуществляемым, во-первых, на основании приглашения принимающего государства, и, во-вторых, на основе резолюции Совета Безопасности ООН, принятой в соответствии с главой VII Устава и санкционирующей принудительные действия, независимо от согласия принимающего государства. Речь идет именно о политических предпочтениях, которые не являются юридически обязательной последовательностью действий. В национальных правовых системах ряда членов ЕС принято обязательство действовать исключительно на основе резолюции Совета Безопасности ООН при проведении военных операций. Впрочем, к Европейскому Союзу в целом данное требование неприменимо.
Операции ЕС, в которых преобладает гражданский компонент, обычно проводятся на основе приглашения правительства принимающего государства. И если даже по той или иной причине принимается резолюция Совета Безопасности ООН, независимо от главы Устава, на которой она основана, согласие принимающего государства рассматривается как приоритетный фактор для проведения миротворческой операции.
На сегодняшний день Европейский Союз уже завершил короткую военную миротворческую операцию в бывшей югославской республике Македонии, продолжает операции в Боснии (EUFOR Althea, правопреемник SFOR и BFOR) [3] и Чаде (мандат которой основан на главе VII Устава ООН), а также участвует в невоенной операции в Грузии. Кроме того, Совет рассматривает возможность начала военно-морской операции у берегов Сомали с целью подавления пиратства на основе резолюции Совета Безопасности ООН 1816 (2008) от 2 июня 2008 г. (S/RES/1816), санкционирующей превентивные действия миротворческих сил в отношении вооруженных грабителей в территориальных водах.
Европейская система планирования миротворческих операций является достаточно уникальной, поскольку включает в себя разработку разнообразных документов. Все они одобряются на самом высоком уровне принятия решений — Советом министров ЕС. Таким образом, на различных этапах планирования операций удается добиться наивысшего политического одобрения дальнейших действий. При этом происходит параллельный процесс создания документов — политических актов и документов, формирующих внутренние правовые основы для проведения операций. Данный процесс получил название «совместное действие», в соответствии со ст. 14 Договора о ЕС.
На первом этапе политического процесса государство-член, заинтересованное в разрешении того или иного конфликта, инициирует обсуждение в ЕС конкретной кризисной ситуации. С этой целью делается запрос Верховному представителю ЕС по общей внешней политике и политике безопасности, в котором описываются характер кризиса, уже принятые для его разрешения меры, а также те меры, которые, по мнению данного члена ЕС, могли бы служить целям скорейшего кризисного урегулирования. Такой документ чаще всего называется «концепцией управления кризисом». Впрочем, по политическим соображениям, официально такое наименование документа не употребляется, поскольку способно вызвать конфронтацию с принимающим государством, которое вполне может отрицать сам факт наличия кризиса. Преимущество «концепции управления кризисом» заключается в том, что она дает возможность предварительного изучения ситуации, сложившейся в том или ином государстве, и анализа отношений между сторонами конфликта, то есть, по сути, позволяет прогнозировать вероятные последствия вмешательства ЕС в конкретную кризисную ситуацию.
На втором этапе, после утверждения Советом «концепции управления кризисом», рассматривается концепция самой операции. Представленная в виде документа оперативного планирования, концепция дает детальную характеристику операции, ее правовой основы (внутренней и внешней), мандата, необходимого для ее проведения, а также способов практической реализации поставленных задач в «полевых условиях». Документ оперативного планирования также утверждается на уровне Совета. Важным элементом документа является постановка конечной цели проводимой миротворческой операции.
На заключительном этапе, предшествующем непосредственному началу операции, утверждаются правила ведения боевых действий (rules of engagement), которые и регламентируют весь ход операции. Правила санкционируются опять же Советом.
Параллельно с политическим процессом идет разработка правового акта, предусматривающего действия, которые должен предпринять ЕС. Правовой акт базируется на выводах документа оперативного планирования и формулирует цели операции, если они, конечно, не носят секретного характера (чаще это характерно для гражданских, а не военных, операций). В нем детализируется структура командования и управления, рассматриваются обязательства в отношении третьих сторон и некоторые финансовые аспекты. Правовой акт накладывает на государства — члены ЕС обязательство предоставить необходимые ресурсы гражданскому или военному командованию операции. В нем также указывается на возможность командования операции не обращаться по каждому поводу непосредственно к Совету, то есть некоторые полномочия Совета делегируются командованию операции как высшему органу антикризисного управления в рамках миротворческой операции. На практике по результатам юридического анализа принимается довольно большое количество документов, регламентирующих проведение операций. Более того, весь ход проведения операции находится под пристальным взором юридической службы Европейского Союза.
На сегодняшний день ЕС еще не принимал участия в операциях, в рамках которых его миротворческие силы приобретали бы статус комбатантов. Данное обстоятельство существенным образом влияет на применимость МГП к миротворческим операциям ЕС. В июле 2008 г. персоналу ирландского миротворческого контингента в Чаде пришлось оборонять лагерь беженцев, которому угрожала неизвестная повстанческая группа. Ирландские миротворцы подверглись обстрелу, в результате чего открыли по нападавшим ответный огонь. В течение 24 часов после инцидента представители повстанческой группы принесли свои извинения, заявив, что ошибочно начали стрелять по миротворцам [4]. Данный случай показывает, что, несмотря на наличие довольно широкого мандата, способ его выполнения может варьироваться в зависимости от конкретной оперативной обстановки, в которой соразмерность и необходимость не обязательно регулируются нормами МГП.
Другим примером является операция в Боснии, которая длится уже 21 год. За последние 15 лет не было ни одного факта возобновления военных действий между бывшими сторонами конфликта. Таким образом, применение МГП в рамках данной операции является, очевидно, излишним. Еще более интересной представляется потенциальная широкомасштабная операция против сомалийских пиратов, тем более что опыт проведения силовых акций уже имеется [2]. Будут ли действия по преследованию пиратов в открытом море коренным образом отличаться в плане применимости МГП от борьбы с пиратством в территориальных водах?
Таким образом, деятельность миротворческих сил ЕС теоретически регламентируется нормами МГП. Однако на сегодняшний день ЕС, в отличие от ООН, еще не проводил самостоятельно операций, в рамках которых МГП могло бы быть применено к собственным силам Союза, действующим в качестве комбатантов. Это, конечно, не означает, что знания о МГП не требуются ЕС в процессе планирования будущих операций. Применимость МГП к миротворческим операциям ЕС является вопросом факта. В условиях фактической ситуации проведения миротворческой операции обстановка может ухудшиться в течение короткого периода времени, а это значит, что миротворческие силы ЕС потенциально могут стать объектом прямого воздействия норм МГП. Если же миротворческие силы ЕС вовлечены в конфликт в качестве комбатантов, МГП, безусловно, подлежит применению со всеми вытекающими из этого последствиями.
Литература:
1. Как Саудовский бизнесмен повлияет на белорусские списки невъездных в ЕС? [Электронный ресурс] Режим доступа: http://news.tut.by/politics/358985.html (дата обращения — 02.12.2013).
2. Объединенные военно-морские силы Евросоюза провели наземную операцию в Сомали. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://warsonline.info/somali/obedinennie-voenno-morskie-sili-evrosoiuza-proveli-nazemnuiu-operatsiiu-v-somali.html (дата обращения — 04.12.2013).
3. СБ ООН продлил на год операцию ЕС в Боснии и Герцеговине. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://ria.ru/world/20131112/976403383.html?utm_source=twitterfeed&utm_medium=twitter (дата обращения — 03.12.2013).
4. Defence Forces Review 2008. — Dublin, 2008.
