Анализируя административно-правовой статус иностранных граждан, пребывающих на территории России необходимо особое внимание уделить вопросам ответственности за нарушение российского законодательства. Как и граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение ими противоправных действий подлежат ответственности. Подобное положение предусмотрено статьей 33 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [6]. Ответственность за нарушение российского законодательства для всех категорий физических лиц установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) [1] и Уголовным кодексом РФ (далее — УК РФ) [2].
Исключение составляет вопрос об административной ответственности иностранных граждан, пользующихся иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации, совершивших на территории Российской Федерации административное правонарушение, который в соответствии с ч. 3 ст. 2.6 КоАП, разрешается в соответствии с международными нормами права. Однако административная ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, не обладающих дипломатической неприкосновенностью, имеет некоторые особенности, отличающие ее от административной ответственности российских граждан. Иностранные граждане кроме общего режима также подлежат ответственности за нарушение специальных правил, которые не распространяются на российских граждан. Таким образом, для иностранных граждан и лиц без гражданства в КоАП РФ и УК РФ предусмотрена ответственность также за нарушение самого режима пребывания на территории России. В зависимости от степени общественной опасности вышеуказанных правонарушений, лица их совершившие, могут быть привлечены к административной, уголовной либо материальной ответственности.
Статьи, устанавливающие административную ответственность за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, содержатся в гл. 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации». Также, к данной группе правонарушений также относится норма, закрепленная в ст. 19.27 гл. 19 КоАП РФ «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета».
В последние годы наметилась устойчивая тенденция усиления ответственности за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации. Особое внимание в этой связи необходимо обратить на статью 18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации», которая претерпела существенные изменения в 2013 году.
Изначально статья 18.8 КоАП РФ предусматривала ответственность за несоблюдение установленного порядка регистрации либо передвижения или порядка выбора места жительства, уклонение от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания и несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.
Однако, уже в 2006 году была осуществлена попытка решить вопросы незаконной трудовой миграции путем ужесточения административной ответственности [4]. К начальной формулировке статьи добавилась ответственность за отсутствие или утрату документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, неподачу заявления об их утрате, нарушение правил миграционного учета и не уведомление миграционной службы в случаях, установленных федеральным законом.
Также была введена часть 2 статьи 18.8 КоАП РФ, которая предусматривает, что если иностранный гражданин или лицо без гражданства занимается на территории России деятельностью, несоответствующей заявленной при въезде, то это также является нарушением режима пребывания.
В этот же период были значительно увеличены штрафы за нарушение миграционного законодательства. Так, если рассматриваемая статья 18.8 КоАП РФ изначально предусматривала штраф от 5 до 10 МРОТ (500-1000 рублей), то с 2004 года штраф вырос до 10 — 15 МРОТ (1000-1500 рублей) [5], а с 2006 года до 20 — 50 МРОТ (2000-5000 рублей). Причем увеличение штрафов не решило проблем миграции. Так, опрошенные по данному вопросу практические работники ФМС, в большинстве своем не считают увеличение размеров административного штрафа за нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ гарантом соблюдения правопорядка в области миграционных отношений. Только 28,3 % опрошенных безусловно уверены в эффективности этой меры. 19,6 % считают, что этот шаг эффективен только в отношении должностных и юридических лиц, 23,3 % — что повышение размера административного штрафа только снижает уровень его взыскиваемости. 28,8 % полагают, что увеличение размеров штрафных санкций не привело к упорядочению миграционных процессов по причине чрезвычайной сложности процедуры привлечения к административной ответственности за нарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ [8].
Необходимо отметить, что увеличение штрафов оставило без изменений формулировку специальных мер, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства: «с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового». Причем если решение о выдворении все-таки выносилось, то осуществлялось оно в основном в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации. В результате трудовые мигранты только делали вид, что покидают территорию Российской Федерации, меняя свое место пребывания (а иногда даже и не меняя). Это приводило к тому, что реального воздействия на миграционную ситуацию у государства не было.
В результате постепенно в стране нарастала критическая ситуация с незаконными трудовыми мигрантами, которая регулярно открывалась на всеобщее обозрение в виде межнациональных скандалов и конфликтов. Для изменения сложившейся ситуации в 2013 году были внесены существенные коррективы в статью 18.8 КоАП РФ. Федеральный закон от 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение» [3] ввел в состав статьи части 1.1, 3 и 4.
Необходимо отметить, что законодатель не пошел по пути существенного увеличения сумм штрафных санкций — общая сумма штрафа остается неизменной с 2006 года по настоящее время. Но новые части статьи 18.8 значительно ужесточили порядок применения меры административного выдворения для иностранных граждан, которые въехали в России как «туристы», а на самом деле являются гастарбайтерами. Рассмотрим указанные части более подробно.
Часть 1.1 статьи 18.8 КоАП РФ предусматривает в случае отсутствия или утраты документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации либо уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, не только штраф, но и административное выдворение за пределы Российской Федерации. Однако, если часть 2 статьи 18.8, принятая в 2006 году позволяет применять или не применять меру административного выдворения, то часть 1.1 предусматривает обязательное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ.
Часть 3 статьи 18.8 КоАП РФ предусматривает, что если нарушения, предусмотренные частями 1, 1.1 и 2 настоящей статьи, совершенны в Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области, то сумма штрафа составляет от 5000 до 7000 рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Вполне разумное увеличение суммы штрафа с учетом возможных заработков мигрантов в столицах. Кроме того, в столичных регионах для применения обязательного административного выдворения достаточно всего одного нарушения режима пребывания иностранного гражданина на территории РФ.
Наконец, часть 4 статьи 18.8 КоАП РФ предусматривает, что повторное в течение одного года совершение иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 2 настоящей статьи — влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Таким образом, часть 4 рассматриваемой статьи позволяет выдворить за пределы Российской Федерации тех лиц, которых неоднократно привлекали к ответственности за нарушение режима пребывания, а они, как не соблюдали этот режим, так и не соблюдают.
Однако, самое важное во внесенных изменениях содержится в примечании к статье 18.8 КоАП РФ: «Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации не применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства, привлекаемым к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 4 настоящей статьи». В результате иностранный гражданин, который дважды в течение года нарушил миграционное законодательство, будет выдворен за пределы Российской Федерации под непосредственным контролем Федеральной миграционной службы.
Кроме того, в статью 18.10 КоАП РФ «Незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации» были внесены аналогичные изменения. Указанная статья была дополнена частями 2 и 3, которые предусматривают обязательное административное выдворение в том случае, если у мигранта все документы в порядке и сроки не нарушены, но он вместо «туризма» занимается трудовой деятельностью без официального оформления. Причем, аналогично статье 18.8 в статье 18.10 для столичных регионов достаточно однократного нарушения, а для всей остальной страны — двукратного. Примечание к статье 18.10 также предусматривает несамостоятельный выезд.
Указанные изменения подкрепляются существенными новациями в других законодательных актах, которые регулируют режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Так, в статью 27 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [7] были добавлены пункты 9, 10 и 11.
В соответствии с пунктом 11 въезд в Российскую Федерацию запрещается лицам, которые неоднократно в течение одного года привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо с нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации. Указанный запрет действует в течении пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности. Таким образом, незаконным трудовым мигрантам, которые были выдворены за пределы России закрыт въезд на нашу территорию в течении пяти лет.
Не менее важным является пункт 10, который направлен на компенсацию расходов государства на выдворение за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства. Для организации несамостоятельного выезда необходимы места пребывания выдворяемых лиц. Им необходимо где-то спать, что-то есть. Их должен кто-то охранять. Им необходимо купить билет, посадить в самолет и проконтролировать, что они улетели. Все эти расходы оплачиваются из российского федерального бюджета. Указанный пункт запрещает въезд в Россию иностранному гражданину или лицу без гражданства, которое в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонилось от уплаты налога или административного штрафа либо не возместило расходы, связанные с административным выдворением за пределы Российской Федерации либо депортацией. Причем данное ограничение не имеет срока давности — погасил долги, прошло пять лет по пункту 11 — можешь въезжать. Кроме того, статья 27 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» была дополнена пунктом 2.1, который предусматривает, что если иностранный гражданин был выдворен повторно, то срок во время которого он не может въехать в Россию, увеличивается до десяти лет.
Понятно, что иностранные граждане не хотят ждать пять, и тем более десять лет. Для преодоления этого срока они «делают» у себя дома новые документы и въезжают по ним в Россию. На борьбу с такими «новыми иностранными гражданами» направлен пункт 9 статьи 27 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Данный пункт предусматривает полный и окончательный запрет на въезд в Россию иностранному гражданину или лицу без гражданства, которое использовало подложные документы.
В соответствии с частью 4.6 статьи 13 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранный гражданин, прибывший в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, при выдаче ему разрешения на работу подлежит фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации. Причем указанное положение не распространяется на высококвалифицированных специалистов. Таким образом, такие иностранные граждане и лица без гражданства, осуществляющие нелегальную трудовую деятельность либо просто находящиеся на территории России, так и остаются в тени. Их личность, как в случае смены, или подделки документов, так и в случае совершения ими преступления или правонарушения зачастую установить просто невозможно.
Указанную проблему могла бы снять обязательная дактилоскопическая идентификация всех въезжающих лиц. Те, кто въезжает по биометрическому загранпаспорту, могут заранее пройти дактилоскопию, и идентификация на въезде им не понадобится. Другим барьером на пути незаконной миграции могло бы быть обязательное использование загранпаспортов, вместо паспортов внутреннего образца. Предложенные меры можно было бы вводить поэтапно.
В статью 18 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» было также внесено дополнение, запрещающее выдавать разрешение на работу иностранному гражданину, если он выдворялся за пределы России. Запрет действует в течении пяти лет, если иностранный гражданин выдворялся однократно и в течении десяти лет, если он выдворялся два и более раза.
В контексте рассматриваемых вопросов необходимо обратить внимание на следующую проблему. В соответствии со ст. 3.3 КоАП РФ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Но иностранному гражданину или лицу без гражданства не может быть назначено наказание в виде административного выдворения без назначения административного штрафа. В то же время, иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие миграционное законодательство, зачастую неплатежеспособны. В подавляющем большинстве случаев цель административного наказания иностранных граждан и лиц без гражданства может быть достигнута именно административным выдворением за пределы Российской Федерации. Поэтому судьи вынуждены выносить постановления о назначении административного наказания в отношении этих лиц в виде административного штрафа с административным выдворением за пределы России, заведомо зная, что штраф не будет взыскан.
Однако пункт 5 статьи 28 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предусматривает, что выезд из Российской Федерации иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть ограничен, если они привлечены к административной ответственности на территории Российской Федерации. В результате — административное решение не выполнено, а пограничные органы вынуждены фактически в нарушение закона выпускать иностранных граждан и лиц без гражданства с территории РФ. В этой связи было бы целесообразно изменить санкции статей 18.8 и 18.10 КоАП РФ, предусмотрев возможность административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации как с применением штрафа, так и без такового.
Литература:
1. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
2. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. ст. 2954.
3. Федеральный закон от 23.07.2013 № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение» // Российская газета. № 161. 25.07.2013.
4. Федеральный закон от 05.11.2006 № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)» // Российская газета. № 251. 09.11.2006.
5. Федеральный закон от 25.10.2004 № 126-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Российская газета. № 238. 28.10.2004.
6. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Российская газета. № 140. 31.07.2002.
7. Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Российская газета. № 159. 22.08.1996.
8. Катаева О.В. Административная ответственность за нарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации. — Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. — С. 80.
