Каждое государство в мире, каждая правовая система при общей правильной идее разделения властей должны идти собственным путем построения государственных органов. Важно, чтобы при разделении властей, их взаимодействии ни одна ветвь власти не узурпировала ее, а права и свободы человека и гражданина были защищены этими властями.
Определение места конкретного государственного органа в системе и структуре иных органов, безусловно, является важным, поскольку это позволяет определить эффективность его функционирования, его правовой статус и роль в достижении государственных целей.
Как отмечает М. С. Шалумов, под правовым статусом государственного органа обычно понимается совокупность таких элементов, как правовые нормы, регулирующие деятельность данного органа; закрепление в них места, роли и назначения органа в государственном механизме; полномочия по реализации возложенных функций [11, с. 70–71].
С самого начала своего создания в Российской империи роль прокуратуры была сведена к выявлению и поддержанию баланса, уравновешивающего исполнение законов всеми ветвями и органами власти.
В советский период отмечалось, что прокурорский надзор в Советском государстве есть особая деятельность социалистического государства, основанная на демократических принципах и представляющая собой форму осуществления государственной власти [10, с. 28].
В середине XX века внимание в теории государственного права было обращено на формы государственной деятельности, среди которых выделялись законодательная, исполнительно-распорядительная и судебная (все это делалось в противовес теории разделения властей, которая в указанный период критиковалась).
Место же прокуратуры в государственной деятельности рассматривалось автономно от иных органов.
Однако наиболее распространенным было мнение о наличии четырех форм государственной деятельности: деятельность представительных органов, исполнительно-распорядительная деятельность, правосудие и прокурорская деятельность.
Вместе с тем исторически сложилось суждение о неупоминании прокурорской деятельности в качестве властного вида государственной деятельности, т. е. государственной власти, что также характерно и для современного взгляда ученых-правоведов.
При этом следует признать важным условием развития любого государства наличие контролирующих и сдерживающих механизмов.
Именно эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили [3, с. 305].
Соответственно, усиление прокурорского надзора, конституционное закрепление самостоятельной прокурорской власти представляется важным условием укрепления государственной целостности, эффективности защиты прав и свобод человека, интересов общества и государства.
Одновременно ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует под контролем законодателя [5, с. 44].
Со сходных позиций выстраивает систему взаимодействия властей В. Ломовской, который считает, что прокуратура не относится к законодательной ветви власти, но вместе с тем наиболее удачное ее место — это быть при законодательной ветви власти, поскольку верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она и сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда, Уполномоченного по правам человека, Правительства, всей исполнительно-распорядительной, судебной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей функций, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры [7, с. 21].
Прокурор вместе с законодательной властью заботится о претворении в жизнь законов, о точном и неуклонном их исполнении. Сам действует на основе закона и подчиняется только закону, а следовательно, в своей деятельности независим и от законодательных органов. С другой стороны, законодательной власти реального осуществления ею функции высшего контроля за исполнением законов нужна собственная или близкая к ней государственно-правовая структура, в качестве которой может выступать опять-таки только прокуратура [7, с. 21].
По мнению же М. С. Шалумова, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной ветви власти, ее специальным органом по реализации функции парламентского контроля за исполнением законов. Прокуратура не принимает законы, а представляет собой орган от имени государства осуществляющий надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории этого государства, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны [11, с. 36–38].
Безусловно именно с последним мнением стоит согласиться, поскольку в противном случае отпадает сама необходимость определения в механизме государства принципа разделения властей, поскольку любая власть заинтересована в различных аспектах деятельности (например однозначно, исполнительная и судебная власти заинтересованы в формировании законодательного поля государства).
Кроме того, в данном аспекте интересно на наш взгляд обратиться к проблематике самой организации деятельности органа (в нашем случае законодательного и прокуратуры), которую поднял Г. Еллинек.
Данный автор отметил, что в истории имелись периоды, которым законодательство не было известно. В настоящее время законодательство также является периодической функцией. Периодический характер имеет также и суд — при незначительном уровне социального развития возможны даже более или менее продолжительные промежутки времени, в течение которых судье не представляется никакого повода проявить свою деятельность. Управление же, которое заключает в себе непосредственное осуществление правительственных задач, должно быть осуществляемо всегда. Без него государство не могло бы существовать ни одного момента. Можно себе представить деспота, который обходится без закона и судей, — но государство без управления было бы анархией. Управление является в то же время самой обширной функцией. К сфере его относится предшествующая законодательству подготовительная деятельность, оно содействует суду в отправлении его функции, обеспечивает исполнение судебных решений [6, с. 583].
В данной дефиниции отражены свойства не только законодательной, но и судебной власти, которая по утверждению того же Еллинека не обладает инициативой, свойственный деятельности исполнительной ветви власти. Судья может приступить к отправлению своих функций только в силу внешнего побуждения [6, с. 591]. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и гражданина ни сталкивался, сам, по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд.
Тот же М. С. Шалумов указывает, что прокуратура не отправляет правосудие и не осуществляет надзор за законностью судебных актов от имени верховных судебных органов. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам [11, с. 48].
Следует также учитывать, что существует немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке.
К таким нарушениям можно отнести незаконные решения органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где отсутствует потерпевшая сторона, которая может возбудить судебное дело; незаконные решения следователя о прекращении уголовного дела (например, о хищении государственного имущества, злоупотреблении властью и т. п.), а также о необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять, и пресекать их. Прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав [2, с. 107].
Следовательно можно сделать вывод, что в качестве деятельности по управлению государством выступают все аспекты деятельности государственных органов, кроме законодательного и судебного, что еще раз подчеркивает разность задач прокуратуры и представительных органов власти, а также суда.
Применительно к третьей ветви власти — исполнительной, подходы к взаимоотношению с прокуратурой не столь однозначные как в случае с органами судебной системы.
В частности отдельные авторы, как например И. Л. Петрухин, достаточно однозначно указывают на необходимость отнесения прокуратуры к исполнительной власти. Указывается, что она осуществляет надзор за органами исполнительной власти, которые в совокупности с правительством образуют единую систему органов исполнительной власти. Де-юре прокуратура может и не входить в органы исполнительной власти, поскольку ее таким статусом не наделил законодатель, но де-факто этот орган может осуществлять функции исполнительной ветви власти и быть органом исполнительной власти (в контексте теоретической конструкции). Следовательно, несмотря на наличие у прокуратуры большого блока надзорных функций, она представляет собой относительно автономную составную часть исполнительной ветви власти. Об этом говорит хотя бы тот факт, что прокурор в той же мере, что и должностные лица органов исполнительной власти (следователь, дознаватель), представляет сторону обвинения, т. е. от имени государства осуществляет уголовное преследование предполагаемых нарушителей закона. Деятельность прокурора и принимаемые им решения также могут быть оспорены в суде, как и действия других должностных лиц или органов исполнительной власти [9, с. 27].
Прокуратура наделена функциями государственного обвинения в суде по уголовным делам. Органы прокуратуры надзирают за расследованием, производимым следственными органами, за исполнением наказаний в уголовно-исполнительной системе. По мнению Э. П. Григониса, именно соответственно этому узкому кругу полномочий прокуратуры страны и определяется ее сущность в качестве органа исполнительной власти [4, с. 10].
В ряде случаев отнесение прокуратуры к исполнительной ветви государственной власти обусловлено расширительным толкованием самого содержания понятия «исполнительная власть», когда предлагается все те органы, которые не входят в число субъектов, осуществляющих законодательную и судебную деятельность, относить к органам, призванным исполнять законы [8, с. 98–99].
По мнению же В. Ю. Шобухина, по своему статусу прокуратура не может быть отнесена к исполнительной ветви власти. Участвуя в обеспечении законности актов судебной власти, она выполняет функции, объективно не присущие органам исполнительной власти. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и контролю за их исполнением в полной мере поднадзорна прокуратуре [12, с. 28].
Из изложенного можно сделать, по нашему мнению, однозначный вывод, законодательное введение прокуратуры в систему исполнительной власти — недопустимо с позиций исполняемых ею функций, и целей ее деятельности: обеспечение законности в государстве. Поскольку наибольшее число функций по исполнению законодательства, кроме таких субъектов как граждане и юридические лица, лежат и на органах государства, большинство из которых относятся исполнительным органам, отнесение прокуратуры к исполнительной ветви власти может вызвать опасную тенденцию — надзор за исполнением законодательства возложено на субъекта, в обязанности которого собственно и входит такое исполнение.
При изучении проблематики включения прокуратуры в систему разделения властей С. А. Авакьян предложил следующие пути разрешения данной проблемы.
Первый путь: ликвидация прокуратуры как специальной системы государственного надзора за соблюдением законности [1, с. 40]. Такой путь вряд ли целесообразен, поскольку данная задача государству необходима.
Другой путь заключается в присоединении прокуратуры к одной из существующих ветвей власти [1, с. 40].
Исходя из вышеизложенного такой путь является тупиковым.
Третий путь обусловлен тем, насколько идеальна модель разделения властей, по которой ее делят на три ветви [1, с. 40]. Речь идет прежде всего о статусе Президента как главы государства, поскольку, как применительно к политической системе Республики Беларусь, так и применительно к специфике Российской Федерации данный субъект выведен за пределы триады власти, вследствие чего часто идет речь о президентской власти как самостоятельной ветви власти.
Применительно к специфике правовой системы Беларуси и России, достаточно однозначной является позиция взаимодействия именно Президента на прокуратуру, однако имея ввиду унификацию статуса рассматриваемого института представляется, что будущее развитие права и государства требует признания прокуратуры, в качестве института, высшего органа контрольно-надзорной власти государства с встраиванием данного органа в систему сдержек и противовесов для устранения одностороннего воздействия на указанный орган, какой-либо политической силы, либо судебной системы.
Литература:
1. Брусалинская Г. С. Дискуссия о месте прокуратуры в системе органов государственной власти в Приднестровской Молдавской Республике. — М.: Юрист, 2008. — С. 38–40
2. Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. — М.: Буквовед, 2006. — 160 c.
3. Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О. Е. Кутафина. — М.: Юрид.лит., 1996. — 584 с.
4. Григонис Э. П. Правоохранительные органы: курс лекций: учеб. пособие. — СПб.: Питер, 2001. — 264 с.
5. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. — М., 1991. — 151 с.
6. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2004. — 752 с.
7. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. — 2001. — № 9. — С. 21–23.
8. Малый А. Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. — 2001. — № 3. — С. 94–99.
9. Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебная власть: Учеб. пособие. — М.: Проспект, 2001. — 88 с.
10. Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. — Саратов: СЮИ, 1973. — 107 с.
11. Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис.... д-ра юрид. наук.: 12.00.11. — Екатеринбург, 2002. — 398 c.
12. Шобухин В. Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.01. — Екатеринбург, 2005. — 31 с.
