Правовое регулирование отношений, связанных с недвижимостью, традиционно относится к числу дискуссионных вопросов в гражданском праве и требует детальной проработки, особенно в случаях изъятия земельного участка, поскольку речь в данном случае идет о принудительном прекращении права частной собственности.
Особую актуальность эти вопросы приобретают в настоящее время, в период модернизации гражданского законодательства, когда Проект ФЗ № 47538–6 «O внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации») предполагает введение целого раздела, посвященного вещным правам, в принципиально новой редакции. И хотя существующие пробелы в правовом регулировании и противоречивая судебная практика в рассматриваемой сфере подтверждают острую необходимость изменений, положения, содержащиеся в указанном проекте и касающиеся изъятия у собственника земельного участка, оцениваются неоднозначно и нуждаются в обсуждении в целях выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.
Актуальность обусловлена также, с одной стороны, важностью удовлетворения общественного интереса к земельному участку, связанному с ограниченностью и ценностью данного объекта недвижимости и проявляющемуся как в необходимости использования его для государственных или муниципальных нужд, так и в требованиях к сохранению его природных свойств, с другой стороны, с потребностями защиты прав и интересов частных собственников недвижимости. Необходимо выработать такой механизм изъятия земельного участка, при котором был бы соблюден баланс между названными интересами.
Земельный участок традиционно рассматривается в научной литературе как объект недвижимости или объект прав, однако целесообразно дать характеристику земельного участка как объекта принудительного отчуждения. Это необходимо, поскольку принудительное отчуждения земельного участка нельзя отнести к гражданскому обороту этих объектов ввиду отсутствия волеизъявления и целенаправленности действий со стороны правообладателя земельного участка [7, с. 14]. А значит, не всем требованиям, предъявляемым к земельному участку как объекту прав или объекту недвижимости, должен соответствовать подлежащий изъятию земельный участок. Однако для выявления характерных особенностей земельного участка как объекта принудительного отчуждения, необходимо исследовать его свойства и как недвижимого имущества, и как объекта прав.
Среди признаков земельного участка, выделяемых на основе действующего законодательства, можно указать следующие.
Земельный участок является базовым и основным видом недвижимого имущества — недвижимостью «по природе». Рассматривая понятие земельного участка, ученые определяют его как «недвижимость особого рода вследствие его естественного происхождения и нахождения в природной системе», отмечается также, что данные факторы должны быть учтены при правовом регулировании отношений по поводу этого объекта [5, с. 120].
В соответствии с п. 1 ст. 261 ГК РФ и п. 2 ст. 6 ЗК РФ земельный участок признается частью поверхности земли, включая почвенный слой, водные объекты и растения. В связи с этим на основании п. 3 ст. 261 ГК РФ установлено, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства иными законами и не нарушает прав других лиц. Указанные элементы земельного участка (почвенный слой, водные объекты, растения находящиеся на нем) не просто характеризуют его как объект прав, они также, по мнению Е. С. Клейменовой, имеют «значение для принятия решения об изъятии земельного участка, определения выкупной цены и убытков» [6, с. 39].
Следовательно, такие элементы земельного участка как почвенный слой, водные объекты и растения, расположенные на нем, являются не просто идентифицирующими признаками этого объекта, но и имеют значение для определения в ходе изъятия его выкупной цены и размера подлежащих возмещению убытков, а необходимость сохранения и защиты указанных природных свойств земельного участка имеет отношение и к установлению оснований для его изъятия как ввиду ненадлежащего использования, так и для государственных или муниципальных нужд.
Земельный участок характеризуется как недвижимая, «индивидуально-определенная вещь, имеющая территориальные границы, определенные в установленном земельным законодательством порядке» [2, с. 676]. И хотя некоторыми учеными выражается сомнение в том, что земельные участки могут быть признаны вещами в классическом понимании, поскольку обладают скорее «поверхностными, а не пространственными характеристиками» [5, с. 124], мы считаем, что земельные участки необходимо относить к вещам, поскольку, как было сказано выше, именно понятие земельного участка лежит в основе классического деления вещей на движимые и недвижимые. В обоснование взгляда на земельный участок как на вещь следует добавить предлагаемые Д. В. Жернаковым следующие признаки земельного участка: во-первых, ему присущ признак телесности, во-вторых, он имеет меновую и потребительскую ценность для своего обладателя, и наконец, земельный участок является товаром и способен находится в обороте [4, с. 4].
Местоположение (адрес), площадь (размеры) и границы (форма, план) земельного участка в литературе признаются отличительными или индивидуализирующими его признаками [9, с. 12]. Действительно, в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона № 221-ФЗ от 24 июля 2007 года «О государственном кадастре недвижимости» данная информация рассматривается в качестве уникальной характеристики объекта недвижимости. А такие сведения о земельном участке, как его кадастровый номер, целевое назначение, разрешенное использование, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав, обременения земельного участка и другие экономические и качественные характеристики, можно рассматривать лишь в качестве дополнительных признаков, поскольку они имеют значение для определения правового режима данного земельного участка, а не для отграничения его как объекта.
А. А. Минаева также указывает, что «индивидуализация земельного участка в натуре (физически) осуществляется посредством установления его границ на местности, а в соответствующей документации (юридически) — путем описания и утверждения местоположения, площади и границ земельного участка» [9, с. 12]. На это указывает и А. В. Германов, отмечая, что формирование земельного участка «исторически и рационально предопределено как выделение из целого (земельный массив) части (конкретный земельный участок)» [1]. При этом ученый добавляет, что установление границ исторически основывается не просто на использовании размежевания на местах, но и посредством отражения границ участков в планах местности. С. В. Пахман, рассуждая о значении для гражданских отношений межевания земель, указывал, что «государственное межевание установлено не только для приведения в известность количества земель и угодий…, но и для того, чтобы утвердить спокойствие владельцев постановлением правильных и несомненных границ поземельного владения, а эта последняя цель, очевидно, ближайшим образом относится к области гражданского права и к укреплению поземельных прав посредством установления бесспорных границ владения» [11, с. 257].
Местоположение границ земельного участка устанавливается согласно п. 7. ст. 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. А площадь земельного участка в соответствии с п. 8 ст. 38 указанного Закона определяется равной площади геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость. Соответственно, сведения о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование объекта и позволяют определить его в качестве индивидуально-определенной вещи подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости.
Вместе с тем, достаточно спорным представляется утверждение В. В. Лантуха о том, что «объектом гражданских отношений может быть только тот земельный участок, который прошел государственный кадастровый учет» [8, с. 160]. В соответствии с указанным мнением складывалась и судебная практика [10; 12]. Однако земельный участок, не прошедший кадастровый учет, не являясь де-юро индивидуально-определенной вещью, тем не менее, фактически существует и может быть объектов прав. К тому же, согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 23.07.2013 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастров ого учета объектов не движимости»», в настоящее время возможно одновременно подать заявление на государственную регистрацию права на объект недвижимости и заявление на постановку его на кадастровый учет.
Действительно, указание в кадастровом плане земельного участка на то, что его площадь является ориентировочной, не является препятствием для государственной регистрации прав на этот участок. Так, в соответствии с Письмом Росземкадастра от 10.07.2003 № НК/1162 «О предоставлении сведений ГЗК» и Правилами оформления кадастрового плана ГЗК-1-Т.О-04–01–01, утвержденными Росземкадастром от 10.04.200191 одним из вариантов особых отметок в графе «16» кадастрового плана, предназначенном для использования в качестве обязательного приложения к документам, необходимым для государственной регистрации, является отметка «площадь ориентировочная, подлежит уточнению при межевании». Эта отметка подтверждает, что проведение межевания земельного участка для установления точных его границ допускается после государственной регистрации прав на земельный участок. Эти положения также находят отражение в судебной практике [13]. Следовательно, земельный участок может рассматриваться как объект принудительного отчуждения, при этом не являясь однозначно признанным в качестве объекта недвижимости.
Существенное значение в характеристике земельного участка имеет не только его индивидуализация ее среди других аналогичных вещей (посредством установления его границ), но и определение границ господства над этой вещью.
Так, Д. В. Жернаков указывает, что «правовой режим такой недвижимости, как земельный участок, формируется также с помощью норм специального, в том числе природоресурсного законодательства» [4, с. 19]. В частности, на правовой режим земельного участка влияет принадлежность его к той или иной категории земель, определяемая в зависимости от целевого назначения, и вид разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Определяя важность существующего деления земель по названным признакам, А. А. Минаева указывает, что такие признаки земельного участка как целевое назначение и разрешенное использование определяют, какие виды правоотношений по поводу земельного участка могут возникнуть. Продолжая эту мысль, в свою очередь, считаем необходимым отметить, что данные признаки имеют значение также для установления оснований и определения порядка изъятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования в соответствии со ст. ст. 284, 285 ГК РФ.
Значимость принципа деления земель на категории на основе их целевого назначения обосновывала и Е. С. Клейменова, указывая, что «принадлежность к той или иной категории земель важно знать как при определении порядка изъятия (выкупа) земельных участков, так и для разработки землеустроительной документации, при государственной кадастровой оценке, установлении ставок земельного налога, нормативной и выкупной цены земельного участка» [6, с. 92].
Очевидно, что представление о земельном участке как об объекте принудительного отчуждения невозможно без соответствующих публично-правовых границ. Это обосновывается теми признаками, которыми обладает земельный участок, будучи частью природного объекта и ресурса (земли). По мнению ряда исследователей, к таким признакам следует относить незаменимость земельного участка, его неисчерпаемость и ограниченность в пространстве [3, с. 172]. При этом, незаменимость земельных участков «выражается в том, что те свойства, которыми обладает земля, не могут быть спроецированы на другие объекты, т. е. нет такого объекта, который мог бы заменить землю по ее свойствам» [5, с. 123]. Неисчерпаемость проявляется в том, что «земельные ресурсы могут утрачивать какие-либо свойства, однако они не могут быть уничтожены полностью и в любом случае будут объективно существовать». И наконец, «ограниченность земли в пространстве требует экономного и нормированного ее использования», что проявляется, по мнению А. И. Касьянчик, в том, что получение земельных участков возможно в пределах установленных норм, а такое нормирование осуществляется при предоставлении их как для сельскохозяйственных целей, так и для строительства и предпринимательской деятельности.
В отношении установления публично-правовых границ, А. В. Германов верно указывает, что «введение гл. 17 ГК РФ в действие было отложено именно по причинам отсутствия правовых «ограничителей» для собственников земельных участков» [1]. Следовательно, указанный публичный элемент в правовом режиме земельного участка, в частности, деление земель по целевому назначению и виду разрешенного использования, имеет особую важность в характеристике его как объекта принудительного отчуждения, поскольку напрямую связан с установлением оснований изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, определением порядка изъятия земельных участков, а также при государственной кадастровой оценке, определении выкупной цены в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд.
Действительно, земельные участки представляют особую важность и интерес для всего общества, причем заинтересованность проявляется как в требованиях к сохранению земельного фонда, так и в ряде случаев в использовании земли для государственных (муниципальных) нужд, в том числе путем изъятия. Таким образом, можно говорить о наличии общественной полезности определенного земельного участка, которая определяет публичный интерес к нему как к объекту, на который направлено изъятие.
Однако земля имеет огромное значение не только для общества в целом, она является основой жизни и деятельности каждого конкретного человека. Значение земли для каждого человека складывается, по меньшей мере, из трех аспектов — психологического, политического и экономического. Психологический аспект проявляется в том, что земельный участок составляет ту базу, в которой существование человека, по выражению А. В. Германова, обретает признаки размещения и свойства оседлости, то есть земельный участок — это, прежде всего, место, которое вместе с жилым домом служит человеку местом проживания. Политическое значение земли как для конкретных граждан, так и для государства в целом можно обосновать словами Фридриха Ратцеля о том, что «владение землей — это владение пространством» [14], власть над ним. Наконец, экономическое значение состоит в том, что земельный участок предполагает в себе как функцию средства производства в случае его хозяйственной эксплуатации в качестве площадки для организации промышленного производства, так и товарную функцию.
Все сказанное говорит о необходимости закрепления в законодательстве, регулирующем случаи отчуждения объектов недвижимости при отсутствии нарушений со стороны их собственников, в частности, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, принципа приоритета натурального возмещения собственникам за изъятое у них имущество в первую очередь путем предоставления равноценного земельного участка. Ввиду ограниченности земельных ресурсов условиями предоставления такого натурального возмещения может быть то, что изымаемый земельный участок с домом были единственным местом жительства для граждан либо местом осуществления профессиональной деятельности. При этом, учитываться должны не только площадь и стоимость земельного участка и других объектов недвижимости, но и их местоположение, категория земельного участка, установленная в зависимости от целевого назначения.
В заключение, можно выделить следующие особенности, характеризующие земельный участок как объекты принудительного отчуждения:
1. Представление о земельном участке как об объекте принудительного отчуждения невозможно без соответствующих публично-правовых границ. Публичный элемент в правовом режиме земельного участка, в частности, деление земель по целевому назначению и виду разрешенного использования, имеет особую важность в характеристике его как объекта принудительного отчуждения, поскольку напрямую связан с установлением оснований изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, определением порядка изъятия земельных участков и выкупной цены в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд.
2. Земельный участок как объект принудительного отчуждения обладает свойством общественной полезности, которую можно определить как возможность использования его для удовлетворения публичного интереса, проявляющегося в требованиях к сохранению его природных свойств и в ряде случаев — в необходимости использования его для государственных или муниципальных нужд.
3. Если земельный участок не сформирован и не прошел государственный кадастровый учет, то его признание объектом недвижимости в юридическом смысле является спорным или, по крайней мере, подлежащим доказыванию. Несмотря на то, что участие такого земельного участка в гражданском обороте проблематично, в то же время земельный участок, не прошедший кадастровый учет однозначно может рассматриваться как объект принудительно отчуждения.
Литература:
1. Германов А. В. Земельный участок в системе вещных прав // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
2. Гражданское право: учебник: в 3 т. Т. 1 / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева [и др.]; под. ред. А. П. Сергеева. — Москва: РГ -Пресс, 2012.
3. Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учебник. 9 -е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004.
4. Жернаков Д. В. Правовой режим земельных участков как объектов гражданского оборота: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.
5. Касьянчик А. И. Соотношение частного и публичного при регулировании права на землю в Республике Беларусь, Российской Федерации и Украине // Публично-правовые исследования (электронный журнал). 2012. № 3.
6. Клейменова Е. С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. Орел, 2008. С. 39
7. Корнеев А. Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие. М.: ОА О «Издательский Дом «Городец», 2006.
8. Ланту х В. В. Земельный участок как особый объект гражданско-правовых отношений в Российской Федерации. Армавир, 2010.
9. Минаева А. А. Земельный участок как объект земельных правоотношений: атореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007.
10. Определение Высшего Арбитражного суда Российской Федерации о т 1 ав-густа 2008 г. № 9544/08 по делу № А50–8676/2007-Г21 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
11. Пахман С. В. История кодификации гражданского права: в 2 т. Т. II. — СПб: Типография II-го Отделения Соб-ственной Е. И. В. Канцелярии, 1876. С. 257.
12. Постановление Федерального Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 ноября 2007 г. N А19–3131/07–58-Ф02–8464/07 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
13. Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 декабря 2008 г. № Ф04–8002/2008(18332-А 45–6) по делу № А45–6161/2008–60/ 150// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».
14. Ратцель Ф. Политическая география (в изложении Л. Синиц кого) // Геополитика: Хрестоматия / Сост. Б. А. Исаев. — СПб.: Пи тер, 2007. С. 15–36
