Среди существующих правовых форм осуществления публичной собственности особое место занимают казенные предприятия. Будучи возрожден в системе юридических лиц в середине 90-х годов ХХ века в качестве применяемой к федеральным государственным предприятиям санкции за нецелевое и неэффективное использование имущества, институт казенных предприятий с течением времени обрел качество правовой основы функционирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих управление публичным имуществом, которые заняли свою нишу в экономической системе страны.
Право оперативного управления, на котором основан правовой режим их имущества, прямо ограничивает пределы осуществления владения, пользования и распоряжения волей собственника (смета доходов и расходов, обязательные задания собственника). Будучи сведено до качества «хозяйствующего учреждения», казенное предприятие не имеет реальной возможности выступать «на равных» с классическими субъектами предпринимательских правоотношений; казенное предприятие не обладает достаточной степенью экономической свободы, которая в ее правовом выражении получила качество конститутивного легального признака предпринимательской деятельности (пункт 1 статьи 2 ГК РФ).
Пределы осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом казенного предприятия также определяются назначением имущества, что определяется его функциями, т. е. использовать имущество можно только по основному назначению. Законом также устанавливаются пределы осуществления казенными предприятием правомочия распоряжения своим имуществом. Так, в соответствии со статьей 19 Закона об унитарных предприятиях казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия соответствующего уполномоченного органа; уставом казенного предприятия также могут быть предусмотрены виды и (или) размеры иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия [1, с. 58].
Анализ пункта 2 статьи 297 ГК РФ позволяет обосновать вывод, что законодатель не позиционирует казенное предприятие в качестве носителя самостоятельного интереса в извлечении прибыли, ибо судьба его доходов — вне сферы его воли; судьба данного имущества определена нормативно либо определяется собственником.
Своими корнями современное право оперативного управления уходит в имевший тождественное название правовой институт, на основе которого в советский период создавались практически все государственные организации, как предприятия, так и учреждения. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в трудах А. В. Венедиктова в тот период, когда перед учеными стал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в социалистической государственной собственности и закрепленного за субъектами гражданского оборота [2]. Сохранение товарно-денежных отношений, хотя во многом и формальных, выполнявших главным образом учетную функцию в условиях господства единой государственной формы собственности, требовало, тем не менее, создания правовых форм имущественной обособленности государственных организаций, формально юридически обособленных в гражданском обороте как друг от друга, так и от государства. Назначение права оперативного управления заключалось в юридическом оформлении имущественного обособления предприятий как отдельных, самостоятельно хозяйствующих единиц в условиях социалистической собственности на средства производства [3].
Раскрывая сущность права оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности в системе «государство — предприятие», А. В. Венедиктов писал, что это расщепление происходит не характерной для классических моделей общей собственности (долевой и совместной) горизонтали, а образует субординационный вариант структуры отношений собственности, при котором каждый из субъектов является хотя и неполным, но все же действительным собственником, обладая различными по характеру и объему правомочиями [2]. Как правовую форму расщепленной собственности право оперативного управления рассматривали и иные авторы, полагая возможным позиционировать государственное предприятие в качестве управляющего социалистической собственностью по модели доверительного (фидуциарного) собственника [4].
Расщепленная собственность представляет собой естественной продукт развития и усложнения экономических, производственных отношений, в результате которого обособляются «функция собственности» и «функция эффективного управления капиталом». Концентрация капитала достигает такой степени, что эффективное управление им возможно только при наличии специальных познаний, определенного уровня квалификации; привлекая для осуществления управления капиталом профессионального управляющего, собственники делегируют ему часть своей экономической власти — в той мере, в которой это необходимо для осуществления функций управления, сохраняя при этом статус формального собственника. В итоге, собственность как отражающая определенный объем экономической власти категория «господства над вещью» дробится, расщепляясь между несколькими субъектами. Такое расщепление экономической власти осуществляется по вертикали, образуя субординационный (вертикальный) вариант структуры отношений собственности [5].
Указанный процесс имеет объективный характер, присущий всем экономическим системам определенного уровня развития, как с преобладанием рыночных элементов, так и «административно-командных». В последнем случае потребность правового оформления этих отношений приобретает поистине глобальный характер, ибо практически все средства производства находятся в состоянии расщепленной собственности, однако переход к рыночной системе хозяйствования не снимает проблему правового опосредования отношений расщепленной собственности, полиформизм которой выводит ее (проблему) на иной уровень.
Функциональное рассредоточение собственника и управляющего порождает некоторое соотношение этих лиц, правовое выражение которых (интересов) требует создания адекватных правовых форм. С этой точки зрения, нельзя согласиться с высказанным в литературе мнением, что право оперативного управления — это некое «изобретение» отечественной правовой науки, институт, неизвестный правовым системам стран с развитой экономикой. Поскольку потребность в правовом оформлении отношений расщепленной собственности существует во всех экономически развитых странах, постольку в зарубежном праве существуют функционально схожие правовые формы (доверительное управление, доверительная собственность, корпоративная собственность). При выходе на уровень сущности явления право оперативного управления не обнаруживает ничего принципиального отличного от последних.
В целом, рассмотрение права оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности через призму управленческой концепции собственности позволило обосновать вывод о том, что отношения публичной собственности, опосредуемые правом оперативного управления, представлены системным единством двух ее проявлений: имущественные и организационные отношения. Правовой формой первых является вещное право оперативного управления, содержание которого выражается в юридически обеспеченной возможности казенного предприятия непосредственного воздействия на вещь, представленной правомочиями владения, пользования и распоряжения. Правовой формой организационных правоотношений выступает правомочие управления, посредством реализации которого обеспечивается осуществление казенным предприятием образующих содержание права оперативного управления правомочий в целях удовлетворения публичных интересов. Содержание правомочия управления проявляется в юридически обеспеченной возможности собственника воздействовать на свое имущество опосредованно планирующим, организующим, регулятивным, координирующим и контролирующим воздействием на поведение иного субъекта — казенного предприятия.
При этом формирование правового механизма имущественной ответственности казенного предприятия, сбалансированного с позиций интересов собственника, казенного предприятия-должника и его кредиторов, требует наряду с реализацией предложения об ограничении ответственности казенного предприятия денежными средствами, изменения правового режима субсидиарной ответственности собственника имущества казенного предприятия. Последняя должна строиться на общих принципах субсидиарной ответственности, закрепленных в статье 399 ГК РФ; в результате возникающие при формальной достаточности для исполнения судебного акта денежных средств у казенного предприятия проблемы реальной защиты прав кредиторов последнего преодолеваются посредством привлечения к субсидиарной ответственности собственника его имущества, применение которой в этом случае не ограничивается условием недостаточности денежных средств.
Таким образом, обеспечивается решение двуединой задачи — сохранение имущественного комплекса казенного предприятия в публичной собственности и дальнейшее его использование в соответствующем правовом режиме в публичных интересах, с одной стороны, и восстановление нарушенных прав кредиторов предприятия — с другой.
Более того, совокупность нормативно установленных сфер экономической деятельности, в которых допускается создание и функционирование казенных предприятий, определяет общие пределы правоспособности казенного предприятия, воспринятого на уровне легальной правовой модели; применительно к конкретному казенному предприятию содержание специальной правоспособности определяется категориями «целей и задач», закрепленных в уставе юридического лица. Поскольку параметры правоспособности казенного предприятия как легальной правовой модели закреплены законом, а ее нарушение приводит к деформации целевых установок осуществления права публичной собственности, постольку недействительность совершенных за определенными таким способом пределами правоспособности сделок казенных предприятий должна конструироваться по модели ничтожности; нормативным основанием такой ничтожности является ныне действующая редакция пункта 2 статьи 168 ГК РФ. В отношении сделок, противоречащих специальной правоспособности, конкретизированной на уровне устава казенного предприятия, должна сохраняться заложенная пунктом 1 статьи 168 ГК РФ общая модель оспоримости — такие сделки могут быть признаны недействительными в порядке и при наличии условий, определенных статьей 173 ГК РФ.
Необходимо отметит, что в целях соблюдения интересов публичного собственника при приобретении казенным предприятием имущества у третьих лиц необходимо создание правового механизма контроля за совершением последним соответствующих сделок, за исключением сделок, которые совершаются в процессе обычной хозяйственной деятельности, путем включения в процедуру волеформирования предприятия института предварительного согласия собственника на приобретение имущества; при этом согласие собственника должно выражать его волю не только в отношении допустимости совершения предприятием соответствующей сделки, но и ее условий. Сделка, совершенная без согласия собственника, должна признаваться недействительной с применением правовых последствий в виде двусторонней реституции; недействительность указанных сделок должна строиться по модели оспоримости.
Описанные направления должны получить законодательное закрепление в условиях характерной для современного этапа модернизации экономической системы линии на сокращение государственного сектора экономики [6], что позволит интегрировать государственное и муниципальное имущество хозяйственного назначения в механизм общественного воспроизводства в правовых формах, обеспечивающих максимально эффективное решение задач социально-экономического развития.
Литература:
1. Бойчук Ю. В. Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.03. — М., 2006.
2. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. — М.; Л., 1948.
3. Галов В. В. Вещно-правовые режимы в системе предпринимательства: дис… канд. юрид. наук. — Ростов-на-Дону, 2000.
4. Мартынов Б. С. Государственные тресты. — М., 1924.
5. Мозолин В. П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. — М.: ИГПАН, 1992.
6. Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основным направлениям приватизации федерального имущества на 2011–2013 годы. Утв. распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 года № 2102-р (в ред. от 15 июля 2013 года) // СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6565; 2013. № 29. Ст. 4008.
