Институциональный анализ административных реформ

В статье представлен институциональный анализ административной реформы 2006–2010 гг. в России. Рассмотрена методология оценки государственных преобразований, проанализирован ход реализации административной реформы, даны основные рекомендации по улучшению сложившейся ситуации.

Ключевые слова:институты, теория реформ, административная реформа, институциональный анализ, перспективная траектория, институциональное строительство.

Процесс разработки и реализации реформ выступает в качестве важнейшего в деятельности любого государства. Вне зависимости от внешних и внутренних политических, социальных и иных факторов, а также от условий экономической конъюнктуры и реалий конкретной исторической эпохи, любое государство, пытаясь сохранить устойчивость внутреннего состояния, стремится к преодолению сопротивления внешней среды. Государством, иными словами, прилагаются максимальные усилия для воспроизводства самого себя, собственных существенных параметров. Своеобразными скоординированными реакциями на изменяющиеся условия среды и выступают разработка и последующая реализация той или иной реформы.

Важнейшим шагом для реформатора, действующего в рамках теории реформ [6], является представление будущего преобразования в качестве ряда институциональных изменений, ведущих к желаемому результату. Так как подобная задача предстает более чем нетривиальной, а выработка унифицированных рекомендаций не представляется возможной, следует ограничиться перечислением основных требований, которым должно удовлетворять проектируемое преобразование. Последовательность институтов, подпадающая под перечисленные требования, будет называться перспективной институциональной траекторией [9].

Перспективная траектория должна разрабатываться с учетом масштабов отклонения существующей институциональной системы от целевой. Чем выше указанное значение, тем больше величина ресурсных и временных издержек и тем жестче требования к детальной разработке преобразования, а также к числу элементов институциональной цепи. Последовательность институтов должна быть разработана с учетом ресурсных и технологических ограничений: большое количество преобразований, равно как и чрезмерно быстрые темпы институционального строительства будут иметь тенденцию к низкой эффективности. Попытки трансплантации наиболее перспективных институциональных форм в относительно отсталую среду обычно обречены на неудачу [6, с. 425], что говорит о необходимости рассматривать передовые страны в период, в котором они находились на схожих со страной-реципиентом стадиях развития.

Немаловажную роль играют комплиментарность и взаимозависимость институтов: к примеру, закон о банкротстве неэффективен в разгар кризиса неплатежеспособности, а издержки приватизации превышают допустимые пределы в условиях незащищенности частной собственности. Инициируя реформу, необходимо, во-первых, обеспечивать связь проектируемых институтов с существующей институциональной средой, а, во-вторых, учитывать упомянутые связи при выборе рациональной последовательности институциональных изменений; комплиментарность при этом необходимо рассматривать как в статике, так и в динамике. Проектировщикам преобразований следует концентрироваться на преодолении так называемой «ловушки частичной реформы» — ситуации, при которой сосуществование старых и новых форм не приводит к качественному изменению существующей системы, и не происходит выведение ее на перспективную траекторию. Такие факторы, как адаптация агентов, встраивание института в существующую систему норм, а также формирование лобби, получающего ренту и, следовательно, заинтересованного в сохранении неэффективного равновесия, могут привести к трансформации промежуточных институтов в конечные, неэффективные в долгосрочной перспективе. Пример подобной «ловушки частичной реформы» — плоская шкала налогообложения в современной России.

Помимо перечисления условий, которым должна удовлетворять перспективная институциональная траектория, отметим, что одним из важнейших параметров является также детальный анализ системы неформальных институтов — гражданской культуры, поведенческих установок, ценностей, качества социального и человеческого капитала. Определение последствий влияния культурных факторов на процесс институционального строительства нуждается, тем не менее, в дальнейшей разработке; необходимо учитывать и те аспекты политической конъюнктуры, которые отразятся на окончательном решении об инициировании реформы, равно как и о ее продолжении спустя конкретные промежутки времени. Особую роль необходимо уделять сдерживанию перераспределительной активности, так как изменение условий существовавшей системы даст толчок к появлению новых привилегированных позиций, и борьба за переходную ренту отвлечет значительные объемы ресурсов от непосредственного процесса реформирования.

Обозначив общие рекомендации к дизайну реформ, следует перейти к непосредственному анализу административной реформы 2006–2010 гг. в Российской Федерации.

Концепция административной реформы 2006–2008 годов в России была одобрена соответствующим распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года [2] и продлена впоследствии до 2010 года. Заявленными целями реформы являлись повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг, ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства, прекращение избыточного государственного регулирования, а также общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. В качестве приоритетных были обозначены следующие направления работы: введение управления по результатам и проектного управления, стандартизация и регламентация государственных и муниципальных услуг (функций), предоставление информации об электронных государственных услугах, создание многофункциональных центров государственных услуг (так называемых «служб одного окна»), оптимизация функций органов исполнительной власти, усовершенствование механизмов государственного и муниципального заказа, противодействие коррупции. Ключевые же аспекты практического осуществления реформы включали в себя внесение изменений в функционал ведомств, создание административных регламентов и внедрение управления по результатам.

Процесс имплементации возможно условно разделить на 2 этапа. В период 2006–2008 гг. была осуществлена реализация мероприятий на федеральном и региональном уровне, а также проведены отдельные эксперименты по введению новых методик на уровне местного самоуправления [10]. В целях ускорения темпов реализации и создания дополнительных стимулов к осуществлению программ были предприняты шаги по оказанию поддержки органам исполнительной власти: в частности, запущен механизм конкурсного отбора планов и программ осуществления реформы; на уровне субъектов использованы механизмы софинансирования из средств федерального бюджета. Указанный этап характеризуется изменением организационных, процедурных, функциональных и структурных основ функционирования органов исполнительной власти.

На втором этапе в 2008–2010 гг. упор был сделан на продолжение реализации мероприятий на уровне субъектов РФ, полномасштабном разворачивании реформы на уровне местного самоуправления, а также переходе на оказание государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

В ходе реализации административной реформы в рамках направления, затрагивающего управление по результатам и проектное управление, ежегодно разрабатывались ДРОНДы субъектов бюджетного планирования, была заложена законодательная база формирования государственного задания, утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставляемых услуг. В сфере стандартизации и регламентации государственных и муниципальных услуг была произведена разработка регламентов, позволивших упорядочить деятельность органов исполнительной власти, а также нивелировать ряд пробелов в законодательстве Российской Федерации. В рамках направления предоставления услуг в режиме «службы одного окна» к концу 2010 года насчитывалось 166 многофункциональных центров в 48 субъектах РФ [1].

Аналитическая оценка проведенных преобразований неоднозначна. В соответствии с данными опроса 25 экспертов [7], принимавших непосредственное участие в разработке реализации реформы, лишь половина из намеченных в рамках повышения качества и доступности государственных услуг мероприятий была так или иначе реализована; с другой стороны, только 9 % респондентов высказались в пользу того, что в решении упомянутой задачи продвинуться не удалось вовсе. 41 % опрошенных отметили, что цель ограничения государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства достигнута не была. В вопросе оценки эффективности органов исполнительной власти 41 % респондентов указали, что продвижение было осуществлено в незначительной степени, и еще 41 % — что положительной тенденции не наблюдалось совсем. Подводя итог, отметим, что лишь 42 % экспертов высказались в пользу того, что концепция административной реформы 2006–2010 гг. реализуется, и, соответственно, 58 % подтвердить это не смогли.

В соответствии с методикой оценивания качества государственного правления Всемирного банка [8, 11] (World governance indicator) можно проследить следующую динамику реализации административной реформы в России. В данной таблице оценка управления (governance) представляет собой агрегированное значение 10 индексов, диапазон значений от -2,5 до 2,5; перцентиль определяет место страны по отношению к другим государствам (0 обозначает низший ранг, 100 — высший):

Результаты свидетельствуют о том, что наивысшим качество государственного управления было в 2008 году, однако на момент окончания реализации реформы в 2010 году оно вернулось на практически дореформенный уровень.

Проводя институциональный анализ проведенных преобразований, заключим в целом, что масштаб отклонения целевой институциональной системы от исходной не был велик, так как реформа представляла собой лишь часть более обширной Программы государственного строительства, основы которой были заложены в 1998 году. Справедливо утверждать, что институциональная среда не являлась резистентной (по контрасту, к примеру, с шоковой терапией 90-х годов). В свою очередь, согласование с ресурсными и технологическими ограничениями являлось неоднозначным. Несмотря на то, что Правительством РФ был предложен пятиступенчатый план информатизации и перехода к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде, существует объективная опасность сосредоточения исключительно на технологических аспектах преобразований в отрыве от непосредственно административной реформы, что приведет к превалированию формы (обеспечение ведомств необходимым оборудованием, проектирование МФЦ, создание соответствующих порталов в сети Интернет и т. п.) над содержанием (реальным повышением качества предоставляемых услуг). Помимо этого, возможно также выделить ряд областей [7, с. 21], в которых проводимая реформа соприкасается с другими преобразованиями, и субъекты административной реформы не обладают необходимой властью, не являются «хозяевами процесса».

Имеющиеся данные позволяют заключить, что реализация преобразований осуществлялась поэтапно и последовательно, что во многом позволило избежать активизации перераспределительной активности и трансплантационных шоков; указанные особенности — по крайней мере, в данном контексте — позволяет отметить соблюдение реформаторами последовательности и темпов институционального строительства. Тем не менее, при активизации групп, заинтересованных в сохранении текущего положения либо сворачивании реформы (например, определенного числа государственных служащих, опасающихся потерять работу в связи с переводом услуг в электронный вид), их деятельность ввиду изменения системы ограничений может привести к активизации «ловушки частичной реформы» и размытию конечных целей преобразования. Указанный аспект должен вынудить реформаторов выработать ряд компенсационных механизмов и более детально подходить к разработке институциональной цепочки. Реализация принципа формирования благоприятных институциональных ожиданий упирается в относительно низкие оценки эффективности достижения заявленных целей (к примеру, по упоминавшейся оценке Мирового банка).

Оценка реализации и поддержания системы обратных связей представляется неоднозначной. С одной стороны, мониторинг административных регламентов и государственных услуг, проводившийся в 2008 году [4], показал, что около 47 % респондентов удовлетворены качеством получаемых государственных и муниципальных услуг. С другой стороны, данные, скорее, свидетельствуют о том, что население просто не предъявляет к оказываемым услугам более высокие требования, в пользу чего (равно как и об удорожании и невысоком качестве) свидетельствуют данные других опросов [3]. Следует указать и на дифференциацию предоставляемых услуг: например, получение разрешения на строительство в столичном регионе может быть на порядок дороже по сравнению с аналогичной услугой в других городах. Одна из причин сложившейся ситуации — получение бюрократической ренты группами интересов, что также является прямым следствием отсутствия эффективной системы обратных связей.

Помимо этого, процесс привлечения представителей общественности и экспертов предстает в большей степени в качестве паллиатива. В случае совпадения мнения эксперта с позицией того или иного ведомства его оценка принимается во внимание; в противном же случае игнорируется. В итоге при составлении конкретного анализа спектр представленных там мнений является в известной степени однообразным, что снижает эффективность функционирования как данного ведомства, так и системы государственного управления в целом. Очевидно, что для преодоления сложившейся практики требуется создание условий, при которых мнение структур гражданского общества и членов экспертного сообщества будет реально учитываться при принятии и непосредственной реализации конкретного решения. В противном случае модель являет собой институциональную дисфункцию, при которой форма контактов представителей власти с населением (в широком понимании) превалирует над их содержанием.

Следует отметить и тот факт, что лица, получающие государственные услуги ненадлежащего качества, зачастую банально не знают о возможности обжалования либо настолько опасаются административных барьеров и предстоящих бюрократических трудностей, что констатировать достижение заявленной цели повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг становится затруднительно. Задача основных акторов в таком случае должна сводиться не только к работе со СМИ и долгосрочному PR’у, но также и более активному просвещению и обучению граждан техникам и способам взаимодействия с органами исполнительной власти. Основная трудность состоит в прочно укоренившейся в общественном сознании патерналистской концепции государства, при которой сложившиеся практики разбирательств, в том числе и судебных, при получении некачественных услуг со стороны бизнес-структур либо частного сектора неприемлемы к органам исполнительной власти. Преодоление данной особенности с учетом ее принадлежности к области неформальных институтов представляет собой крайне продолжительный процесс, однако лишь при улучшении указанной ситуации возможно говорить не о паллиативном, но реальном переходе к клиентоориентированному подходу и повышении эффективности государственного управления.

Помимо этого, основной негативной чертой проведенной реформы является превалирование инструментального подхода над системным, при котором реализация ряда мероприятий по отдельности не позволяет достичь синергетический эффект: комплиментарность институтов в рамках перспективной институциональной траектории в таком случае может быть поставлена под сомнение.

Необходимым условием повышения качества реализации административной реформы является увеличение спроса на создаваемые институты, вследствие чего исполнителям текущих и разработчикам будущих преобразований необходимо, во-первых, работать над положительными ожиданиями основных групп агентов, а, во-вторых, обеспечивать максимально полное соблюдение создаваемых правил.

В качестве одного из практических способов разрешения сложившейся ситуации и повышения качества государственных и муниципальных услуг может рассматриваться введение принципов «умного регулирования» (smart regulation), позволяющих акцентироваться на конкретных результатах и вовлечении значимых стейкхолдеров в рамках единой политики регулирования; указанный принцип позволит сократить объем взымаемой бюрократической ренты. Несмотря на значение, которое приобретают в данном контексте политическая повестка дня и система формальных институтов, следует отметить и необходимость развития соответствующей гражданской культуры.

Подводя итог, отметим, что, вместе с ключевым значением, которое играет готовность аппарата исполнять то или иное предписание в рамках проводимой реформы, система неформальных правил и поведенческих установок также во многом предопределяет основы функционирования внедряемых институтов. В связи с этим актуальной задачей для Российской Федерации выступает не только работа над повышением эффективности механизмов внутриведомственного взаимодействия, но также и над созданием предпосылок для развития социального капитала, институтов гражданского общества, способствование деятельности общественных организаций и улучшение качества человеческого капитала. В подтверждение данного тезиса английский экономист А. Маршалл еще в XIX веке отмечал: «если вы сможете обеспечить определенный годовой прирост имеющемуся у вас умственному и моральному капиталу, то нет предела тому продвижению, которое может быть достигнуто» [5, с. 101].

Литература:

1.      Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СПС «КонсультантПлюс. — 2011.

2.      Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СПС «КонсультантПлюс. — 2005.

3.      Клименко А. В. Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2011. — №. 2. — С.187–192.

4.      Клименко А. В., Жулин А. Б. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2009. — №. 1. — С. 123–150.

5.      Назар С. Путь к великой цели: история одной экономической идеи. — М.: АСТ: Corpus, 2013.

6.      Полтерович В. М. Элементы теории реформ. — М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.

7.      Южаков В. Н. «Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка?» Круглый стол. Центр стратегических разработок, 4 октября 2010 г. // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2010. — №. 4.

8.      Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. The worldwide governance indicators: methodology and analytical issues //Hague Journal on the Rule of Law. — 2011. — V. 3. — №. 02. — P. 220–246;

9.      Polterovich V. Стратегии институциональных реформ: Перспективные траектории. // Economics and Mathematical Methods / Ekonomika i matematicheskie metody. — 2006. — 1: Т. 42. pp. 3–18.

10.  Мигин С. В. К десятилетию административной реформы. Итоги и перспективы — Электрон. дан. / NISSE.RU, 2008. Режим доступа: http://www.smb.ru/experts.html?mode=opinions&id=migin&op=1206011719, свободный. Загл. с экрана.

11.  The World Bank Group Worldwide Governance Indicators — Электрон дан. / WGI 2013 Interactive, 2013. Режим доступа: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports, свободный. Загл. с экрана.