Актуальность данной темы обусловлена рядом причин. Во-первых, с момента зарождения консульских функций произошло значительное число изменений, обусловленных как развитием межгосударственных отношений, кодификацией и прогрессивным развитием международного права, так и изменениями в национальном законодательстве государств.
Во вторых, представляется обоснованным установить, какими источниками правового регулирования на международном и национальном уровне следует руководствоваться консульским учреждениям при осуществлении консульских функций в настоящее время.
Цель данной работы состоит в определении роли консульских функций в современном мире и их правовой основы.
Понятие и общая характеристика консульских функций
Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года содержит положение, в соответствии с которым одной из главных функций консульских учреждений является защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц) в пределах, допускаемых международным правом.
Согласно положениям Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 года, такая же функция имеется и у дипломатического представительства. Аналогичны положения двух Конвенций 1961 и 1963 годов, касающиеся функций содействия развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, развитие дружественных отношений между ними, а также функции по вопросу выяснения всеми законными средствами условий и событий в государстве пребывания и сообщения о них правительству представляемого государства.
Однако тот факт, что вышеперечисленные функции совпадают, не дает оснований делать вывод об отсутствии различий между деятельностью дипломатического представительства и консульского учреждения на территории государства пребывания. В отличие от дипломатического представительства консульское учреждение не обладает функцией общеполитического представительства своего государства. В полномочия консульского учреждения не входит ведение переговоров с правительством государства пребывания, подписание международных договоров. К тому же консульская деятельность ограничивается консульским округом.
Под консульскими функциями часто понимают полномочия консульских учреждений и консульских отделов дипломатических представительств по защите прав и интересов представляемого государства, его граждан и юридических лиц за пределами представляемого государства. Основные функции консульских учреждений обозначены в Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, они же фактически воспроизводятся в двусторонних международных соглашениях (консульских конвенциях) и во внутреннем законодательстве государств.
Целесообразным представляется подразделение консульских функций на следующие виды:
представительная функция;
функции административного характера;
функции по защите прав и интересов граждан (физических и юридических лиц);
торгово-экономические функции, включая информационно-консультационные услуги;
функции по наследственным делам;
функции по вопросам гражданства;
функции по выдаче паспортов и виз;
функции по регистрации актов гражданского состояния;
функции по вопросам нотариата;
легализация и истребование документов;
функции в отношении судов, воздушных судов, военных кораблей, средств подвижного состава автомобильного и железнодорожного транспорта и членов их экипажей, а также иные функции, если они предусмотрены международными договорами как многосторонними, так и двусторонними, внутренним законодательством представляемого государства и не запрещены законодательством государства пребывания.
Представительная функция консульского учреждения вытекает из публичного характера данного учреждения, что подтверждено как нормами международного консульского права, так и внутренним законодательством государств. Консульское учреждение является органом государства за рубежом, что подтверждает положение преамбулы Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года о том, что «привилегии и иммунитеты представляются не для выгод отдельных лиц, а для эффективного осуществления консульскими учреждениями функций от имени государства».
В соответствии со статьей 6 Консульского устава Российской Федерации 2010 года «консульское учреждение является государственным органом внешних сношений Российской Федерации, выполняющим в пределах консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации». Об этом говорится и в Положении о консульском учреждении Российской Федерации от 5 ноября 1998 года.
Функции административного характера консул осуществляет в отношении граждан, юридических лиц, судов, воздушных судов и военных кораблей, а также средств подвижного состава автомобильного и железнодорожного транспорта и членов их экипажей. В рамках этих функций консул ведет учет граждан, временно находящихся или постоянно проживающих в его округе, информирует граждан и юридических лиц, представляемого государства о законодательстве и обычаях государства пребывания, особенностях правового положения иностранцев, о порядке регистрации, пребывания и передвижения по территории иностранного государства и т. д.
Кроме того, в соответствии с международными договорами и внутренним законодательством консул представляет интересы граждан своего государства перед местными властями, он имеет право на свободное сношение с гражданами представляемого государства, чему не должно препятствовать государство пребывания. Также к административным функциям относят передача судебных и несудебных документов или исполнение судебных поручений или же поручений по снятию показаний для судов представляемого государства в соответствии с действующими международными соглашениями или, при отсутствии таких соглашений, в любом ином порядке, не противоречащем законам и правилам государства пребывания. К данному виду функций следует отнести, в том числе, осуществление предусматриваемых законами и правилами представляемого государства прав надзора и инспекции в отношении судов, имеющих национальность представляемого государства, и самолетов, зарегистрированных в этом государстве, а также в отношении их экипажа.
Вопросы юридических гарантий прав и интересов граждан за границей остаются самыми значимыми и актуальными в современном мире. Помимо общей функции по защите в государстве пребывания интересов граждан, то есть физических и юридических лиц, представляемого государства, в Венской конвенции о консульских сношениях, в двусторонних консульских конвенциях и в законодательстве многих государств содержится специальное положение, посвященное оказанию помощи и содействия гражданам представляемого государства.
К функциям консульского учреждения в этой связи относится:
принятие мер по охране прав и законных интересов граждан, находящихся под арестом, заключенных в тюрьму, взятых под стражу либо, задержанных, а также мер по розыску пропавших без вести на территории консульского округа граждан;
принятие мер по охране в рамках, установленных законами и правилами государства пребывания, интересов несовершеннолетних и иных лиц, не обладающих полной дееспособностью, которые являются гражданами представляемого государства, в особенности, когда требуется установление над такими лицами какой-либо опеки или попечительства;
с соблюдением практики и порядка, принятых в государстве пребывания, представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан представляемого государства в судебных и иных учреждениях государства пребывания с целью получения, в соответствии с законами и правилами государства пребывания, распоряжений о предварительных мерах, ограждающих права и интересы этих граждан, если, в связи с отсутствием или по другим причинам, такие граждане не могут своевременно осуществить защиту своих прав и интересов.
Торгово-экономические функции, включая информационно-консультационные услуги, являются в настоящее время одним из приоритетных направлений деятельности консулов. Консульские учреждения внимательно изучают изменения в экономической и торговой деятельности в консульском округе. В их обязанности входит информирование органов власти представляемого государства о состоянии местного рынка и его изменениях, предоставление ответов на запросы государственных органов, частных компаний, банков и заинтересованных лиц в данной сфере.
Согласно статье 5 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года, к функциям консульских учреждений в торгово-экономической области относится: «содействие развитию торговых, экономических, культурных и, научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений между ними иными путями в соответствии с положениями настоящей Конвенции» и «выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам». Положения аналогичного характера, как правило, содержатся и во всех двусторонних консульских конвенциях.
Функции по наследственным делам представляются чрезвычайно важными в сфере защиты консулами интересов граждан представляемого государства. В Венской конвенции о консульских сношениях эта функция отражена следующим образом: «охрана интересов граждан (физических и юридических лиц) представляемого государства в случае преемства «mortis causa» на территории государства пребывания в соответствии с законами и правилами государства пребывания». Порядок принятие необходимых мер в данном случае закреплен практически во всех консульских конвенциях, заключенных СССР и затем Российской Федерацией с иностранными государствами. Однако в Консульском уставе РФ 2010 года не содержится соответствующих положений. В пункте 1 статьи 26 Консульского устава предусмотрено лишь право консульского должностного лица на принятие мер по охране наследственного имущества, в рамках совершения нотариальных действий.
Консульские функции по вопросам гражданства предусмотрены как международными договорами, так и национальным законодательством государств. Статья 21 Консульского устава Российской Федерации посвящена данному направлению консульской деятельности, в частности, в ней содержится следующее положение: «Консульское должностное лицо в пределах своих полномочий принимает, рассматривает и оформляет документы по вопросам гражданства Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Консульское должностное лицо проверяет сведения, изложенные в заявлении по вопросам гражданства Российской Федерации, рассматривает представленные документы и в случае необходимости запрашивает дополнительные сведения». Весьма широкими полномочиями в вопросах гражданства консульские учреждения РФ наделены законом «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года, по которому они отнесены к числу государственных органов, ведающих делами о гражданстве.
Функции по вопросам паспортов, виз и иных проездных документов также входят в сферу компетенции консульских учреждений. Об этом прямо говорится в статье 5 Венской конвенции о консульских сношениях, согласно которой консульской функцией является «выдача паспортов и проездных документов гражданам представляемого государства и виз или соответствующих документов лицам, желающим поехать в представляемое государство». В Консульском уставе РФ также предусмотрена данная функция (статьи 22 и 23 Устава).
«Исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния», как это закреплено в Венской конвенции о консульских сношениях, относится к консульским функциям. Российские консулы исполняют нотариальные функции и функции по регистрации актов гражданского состояния на основе международных соглашений России с другими государствами, а также положений Консульского устава Российской Федерации, ФЗ «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 года, Семейного кодекса РФ 1995 года и других нормативно-правовых актов.
Консульская легализация иностранных официальных документов — это процедура, предусматривающая удостоверение подлинности подписи, полномочия лица, подписавшего документ, подлинности печати или штампа, которыми скреплен представленный на легализацию документ, и соответствия данного документа законодательству государства пребывания. Согласно Консульскому уставу РФ, консульское должностное лицо легализует составленные с участием должностных лиц компетентных органов государства пребывания или от них исходящие официальные документы, которые предназначены для представления на территории РФ, если иное не предусмотрено международными договорами, участниками которых являются Российская Федерация и государство пребывания. Консульской легализации не подлежат иностранные официальные документы, которые противоречат законодательству Российской Федерации или содержание которых может нанести вред интересам Российской Федерации.
Истребование документов, касающихся прав и интересов граждан и юридических лиц также является консульской функцией. Консульский устав РФ 2010 года устанавливает, что по заявлениям граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства консульское должностное лицо истребует от государственных органов Российской Федерации, организаций и учреждений, находящихся на территории РФ, документы о государственной регистрации актов гражданского состояния, об образовании, о трудовом стаже и другие документы, касающиеся прав и интересов заявителей, а также по заявлениям граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства и по запросам организаций и учреждений, находящихся на территории Российской Федерации, консульское должностное лицо истребует от компетентных органов государства пребывания документы, касающиеся прав и интересов заявителей.
Специальному регулированию подлежат консульские функции в отношении судов, воздушных судов, военных кораблей, средств подвижного состава автомобильного и железнодорожного транспорта и членов их экипажей. Они касаются оказания содействия, посещения судна, информирования членов экипажа, принятия необходимых мер по оказанию помощи в случае происшествия и других действий, совершаемых консулом.
Как было отмечено выше, международными договорами как многосторонними, так и двусторонними, и внутренним законодательством представляемого государства могут быть предусмотрены и иные консульские функции, если они не запрещены законодательством государства пребывания. Как правило, в двусторонних консульских конвенциях и во внутреннем законодательстве государств предусмотрен большой объем консульских функций, а также представлена их более детальная регламентация, что отвечает интересам конкретных государств и отражает особенности отношений между ними.
Правовая основа консульских функций.
Консульские функции регулируются, прежде всего, нормами международного консульского права, являющегося одной из отраслей международного права. Определенную роль в формировании консульских функций играет и внутреннее законодательство государств.
В свою очередь международное консульское право базируется на международных договорах (консульских конвенциях) и международных обычаях. По числу участников консульские конвенции подразделяют на многосторонние и двусторонние. К числу многосторонних конвенций, в которых содержатся нормы о консульских функциях, относятся Каракасская конвенция о консульских функциях 1911 года, Гаванская конвенция о консульских чиновниках 1928 года, Европейская конвенция о консульских функциях, подписанная в Париже в 1967 году, и Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года. Более подробный перечень консульских функций, как правило, имеется в двусторонних консульских конвенциях и внутреннем законодательстве государств.
Также в данной связи следует отметить общеевропейские документы такие, как Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года и Итоговый документ Венской встречи представителей государств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 года. Вышеупомянутые, международные документы, как составляющие «комплексы мер», регламентирующих въезд и передвижение граждан других государств — участников по территории государства пребывания, отражают возрастающую роль консульских функций в международных отношениях.
В заключение необходимо отметить, что Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года содержит положение, в соответствии с которым одной из главных функций консульских учреждений является защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц) в пределах, допускаемых международным правом. При этом закрепленные в Венской конвенции о консульских сношениях функции консульских учреждений детализируются в региональных конвенциях и в двусторонних консульских конвенциях между конкретными государствами.
В двусторонних консульских конвенциях и в национальном законодательстве Российской Федерации и других государств наряду с общими консульскими функциями предусмотрены и новые функции, закрепление которых обусловлено требованиями времени.
Так в соответствии с Консульским уставом Российской Федерации 2010 года к консульским функциям консульских учреждений и консульских отделов дипломатических представительств Российской Федерации по защите прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц за пределами Российской Федерации, были отнесены функции, ранее не закрепленные за консульскими учреждениями. Предполагается, что новый Консульский устав позволит оптимизировать деятельность консульских учреждений РФ за рубежом и решить многие практические вопросы, касающиеся их деятельности.
Необходимо также особо подчеркнуть, что заключенные в последнее время двусторонние международные соглашения по вопросам, касающимся осуществления консульских функций, с учетом современных потребностей консульской службы, вносят значительный вклад не только в консульскую практику государств, но и в прогрессивное развитие консульского права в целом.
Этому следует и законодательные акты государств, приятые в последнее время, в частности, Консульский устав Российской Федерации.
Литература:
1. Венская конвенция о консульских сношениях — 1963.
2. Каракасская конвенция о консульских функциях — 1911.
3. Гаванская конвенция о консульских чиновниках — 1928.
4. Европейская конвенция о консульских функциях — 1967.
5. Бобылев Г. В. Консульское право: Учебник. М., 2010.
