Государство как главный субъект власти теснейшим образом связано с важнейшими сферами общественной жизни, и прежде всего с социальной и экономической. В этом отношении государство представляет собой главный инструмент реализации всеобщей воли и интересов всего общества. Здесь определяющую роль играет функция государства как управляющей системы. Для того чтобы добиться успеха и подтвердить свою легитимность у своих граждан, государство должно стремиться к достижению успеха в обеспечении всего населения товарами и услугами в точном соответствии со своими обещаниями или своего рода соглашениями между избирателями и избранными ими должностными лицами всех уровней управления и властных структур. Государственное управление, равно как и управление, частными предприятиями, должно стремиться к максимальной производительности и эффективности [1, с. 435–436].
Эффективность государственных органов правомерно рассматривать как часть общей эффективности общественного производства.
В экономической теории эффективность определяется исходя из поставленных целей как функция достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. К. Маркс отмечал: «Постоянная цель капиталистического производства состоит в том, чтобы при минимуме авансированного капитала производить максимум прибавочной стоимости… То есть экономическую тенденцию капитала, которая учит человечество экономно расходовать свои силы и достигать производственные цели с наименьшими затратами средств» [2, с. 652].
В. И. Ленин связывал понятие эффективности с производительностью труда: «Ясно, что целью всякой хозяйственной деятельности является достижение наибольших результатов при наименьших усилиях, т. е. максимальная производительность» [2, с. 652].
Академик Т. С. Хачатуров, разработавший современную методологию расчета эффективности общественного производства, отмечает: «Эффективность же и социальная, и экономическая представляет собой отношение экономического или социального эффекта к необходимым на его достижение затратам» [2, с. 652].
Американский экономист П. Хейне считает, что «эффективность неизбежно является оценочной категорией. Эффективность всегда связана с отношением ценности результата к ценности затрат» [2, с. 652].
В экономической литературе эффективность рассчитывается как отношение экономии прибыли от внедрения конкретного результата к затратам на его создание по формуле:
, где
Е — экономическая эффективность, доли;
Э — экономия или прибыль, руб.;
3 — затраты на создание экономии, руб.
Таким образом, эффективность является относительным показателем, измеряемым в долях. Нельзя путать экономичность с результативностью и производительностью. Результативность — это достижение конкретного результата в установленные сроки, измеряемая в натуральных единицах (шт., руб., кг). Производительность — это отношение объема выпущенной продукции к общей численности работников с единицей измерения руб./чел. [2, с. 652].
Эффективность (от лат. effectus — исполнение, действие как результат, следствие каких-то мер, шагов) — синоним «действенность» — относится к достижению того, чего мы хотим добиться. Это согласованность результата с целью. Эффективной программа будет такая, цели которой реализуются. Если речь идет об экономической программе, то эффективной ее назовут, если предполагаемая выгода не меньше реальной выгоды. Если речь идет о социальной программе, то ее эффективность будет определяться достижением какого-либо заданного результата в процессе действия (воздействия) государственных органов (высокая продолжительность жизни, низкая смертность, высокие зарплаты и др.).
Концепция экономики, продуктивности и эффективности и ее базовые термины работают в экономической сфере, характеризуют рыночные отношения. Гораздо труднее применить их к государственным учреждениям. Это является следствием следующих причин:
1. Многие государственные учреждения обладают монополией на товары и услуги. У монополиста стимула к эффективной работе нет.
2. У предприятия, компании есть конкретная продукция (скажем, автомобиль). Но такое не всегда бывает в государственных учреждениях. Скажем, в университете, поликлинике, а тем более в органе власти — как измерить экономию и продуктивность управленческого цикла, принятия решений?
3. У предприятия, компании есть четкий потребитель, который обменивает свои деньги на товар этой компании. В государственных учреждениях не всегда легко определить потребителя. Государственные служащие своими потребителями считают и представителей общественности, и министра, в чьем ведении находится их служба, и депутатов Федерального собрания, и налогоплательщиков. При этом одна группа потребителей стремится сохранить общие расходы на услуги (парламент, министр), тогда как общественности, возможно, нужен больший объем услуг.
4. У предприятия, компании есть четкая цель — добиться максимальных прибылей. Экономия благодаря продуктивности способствует росту прибыльности. Государственные учреждения не могут откровенно формулировать те же цели. В число базовых ценностей государственных учреждений входит требование справедливости, правозаконности, порядка, чистоты и т. п.
5. У предприятия, компании есть четкие стандарты, с которыми соотносится производимая продукция и определяется качество. В государственных учреждениях нормативы и стандарты приемлемы, пожалуй, лишь к немногим видам работ, выполняемых органами государственно-административного управления, прежде всего к рутинным операциям. В отношении работ, в которых нет или почти нет рутины, возникает проблема оценки реального качества затраченного управленческого (творческого, интеллектуального) труда, а тем самым создается «оценочный тупик».
6. У предприятия, компании весь процесс производства, что называется, перед глазами и видимы все точки успеха и узкие места производственного процесса. А в управленческом цикле не просто бывает выяснить источник успеха в управлении, не легко бывает выяснить, действительно ли возник результат управления. А может, идет стихийный процесс или сработал механизм саморегуляции управляемого объекта или не государственный орган, а другой какой-либо общественный институт повлиял на результаты управляемого объекта?
Так можно ли измерить экономию, продуктивность, качество и эффективность деятельности государственных учреждений?
Большинство государственных служащих проводят день за днем без особых забот, не имея перспективных планов на будущее. Время от времени они решают возникающие проблемы и уверены, что в этом и состоит исполнение служебных обязанностей. Они считают, что обществу необходимы сегодня и в перспективе те услуги, которые они обеспечивают. Они не думают о том, как повысить качество услуг или свои производственные показатели, и только в случае необходимости припоминают стоящие перед департаментом (или в целом государственной службой) цели, обрисовывая их в общих чертах: обеспечение общественной безопасности, повышение уровня жизни. Такая расплывчатость означает отсутствие целей как таковых [3, с. 437–438].
Несомненно, что исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось по меньшей мере два основных подхода или две парадигмы.
Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Поэтому разработки традиционной теории эффективности могут быть адаптированы к государственному управлению.
Вместе с тем, не следует отождествлять эффективность как достаточно строгое понятие, термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются.
Неудивительно, что в политике многие дискуссии о «эффективности» — это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.
В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения к традиционной теории управления».
В данной модели анализа эффективности государственного правления можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов.
Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем (принудительная) со специфическими целями, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.
Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное: легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
Именно на конвенциональном уровне в наибольшей степени проявляется ценностный аспект проблемы эффективности политической и государственной власти. Суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности. Хотелось бы в связи с этим подчеркнуть, что такого рода мерки должны носить конкретно-исторический характер и быть связаны, прежде всего, с цивилизационными рамками и условиями осуществления государственной власти [4, с. 252–256].
С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, приемам принятия тех или иных решений на различных уровнях властной системы. Необходимо также определить методы разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политические технологии взаимоотношений государственной администрации и средств массовой информации, административно-государственное управление социальными процессами, экологией, финансами и т. д. Это вполне объяснимо, если учесть, что механизмы и процессы принятия решений в большей или меньшей степени составляют суммарный итог этого процесса.
В рассматриваемом контексте главной заботой органов государственного управления должны быть прежде всего поиски путей повышения производительности, эффективности, качества и результативности деятельности государственных организаций и учреждений. Очевидно, что научно обоснованные и квалифицированно реализуемые программы повышения эффективности государственного управления приносят выгоду не только самим вовлеченным в этот процесс работникам, но и всему обществу.
Очевидно, что теория государственного управления включает критерии эффективности. К таковым, как правило, относят:
- степень соответствия содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены вышестоящими управленческими руководителями;
- степень соблюдения управляющими правовых и иных установленных норм;
- степень влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов;
- степень изменения объекта управления в позитивную или негативную сторону;
- то, насколько управляющая деятельность направлена на улучшение реального положения людей, на реализацию их интересов и потребностей;
- объемы издержек управляющей деятельности с точки зрения окупаемости вкладываемых в управление ресурсов;
- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников и др.
Далее, для определения фактического объема государственной деятельности и его относительного значения в экономике необходимо исследовать:
- как развивалась государственная деятельность в качестве части общеэкономической деятельности;
- каков объем государственной деятельности в соотношении с частной;
- насколько она изменилась или осталась неизменной в долго — и среднесрочном периоде;
- в каких сферах государство проявляет наибольшую активность.
В данной связи необходимо учесть тот факт, что для повышения производительности и эффективности национальной экономики большое значение имеет способность и желание данного народа производить как можно большие объемы материальных богатств. В этой связи представляет интерес книга известного германского политэконома Ф. Листа «Национальная политэкономия» (1843), в которой обосновывалась мысль о том, что для величия и благоденствия того или иного государства определяющее значение имеют не столько богатства сами по себе, которыми оно располагает, сколько способность его граждан производить, создавать новые богатства. Верность этого тезиса продемонстрировала вся последующая история, наиболее разительными примерами чего являются Россия и Япония [1, с. 438–440].
Деятельность организации считается эффективной, если с помощью имеющихся в ее распоряжении средств и ресурсов обеспечивается более высокий уровень производительности или если те же результаты деятельности достигаются при вкладывании меньшего объема ресурсов.
Литература:
1. Основы теории государственного управления; Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. — 1И.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003. — 518 с.
2. Егоршин А. П. Управление персоналом: Учебник для вузов. — 4-е изд., испр. -Н. Новгород: НИМБ, 2003. — 720 с.
3. Глазунова Н. И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. — 560 с.
4. Государственная служба. Учебник / Под ред. проф В Г Игнатова. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2004. — 528 с.
