В современном мире повсеместно закрепляются на самом высоком уровне гарантии прав и свобод. В первую очередь, это их государственная защита, в России закрепленная в ст.45 Конституции. Наиболее эффективным органом государственной защиты прав является суд. Дополнительной надежной гарантией здесь является деятельность института омбудсмена, который в нашей стране представляет Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах федерации, а также действующий с 2009 года институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. В настоящее время существует ряд проблем правовой регламентации института уполномоченного по правам человека в России. Целью данной статьи является выявление проблем деятельности института Уполномоченного по правам человека и определение порядка совершенствования его механизмов.
В мировой практике известны различные механизмы, регулирующие взаимоотношения между гражданином и государственным аппаратом, однако, институт уполномоченного по правам человека — это важнейший элемент укрепления законности и несудебной формы защиты прав и свобод человека и гражданина. Данный институт осуществляет контроль за деятельностью публично-властных органов, различных организаций, должностных лиц, исключительно в сфере прав и свобод человека. Специфика деятельности Уполномоченного не позволяет отнести его ни к одной из ветвей власти субъекта РФ, т. е. это специальный институт, направленный на защиту и восстановление прав человека.
В Конституции Российской Федерации [1] содержится лишь упоминание об Уполномоченном по правам человека, поэтому в целях реализации конституционного положения был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», [2] в котором определяются порядок назначения на должность и освобождения от нее, его компетенция и организационные формы деятельности. Исходя из положений Конституционного закона, Уполномоченный по правам человека призван контролировать соблюдение прав и свобод граждан, хотя его деятельность не отменяет решений и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В настоящее время существует ряд проблем правовой регламентации института уполномоченного по правам человека в России. В связи с этим необходимо изменение концепции органа омбудсмена. В действующей редакции Федерального конституционного закона главной функцией называется «восстановление нарушенных прав», что показывает реактивный характер деятельности омбудсмена — реагирование на уже произошедшие нарушения. Но стандартом в большинстве стран является закрепление профилактической функции омбудсмена. К сожалению, Уполномоченный по правам человека в РФ действует лишь после получения жалобы и не наделен правом действовать по собственной инициативе, ему позволено это лишь в исключительных случаях. Представляется, что под указанные в ст.21 ФКЗ случаи, когда Уполномоченный вправе действовать по собственной инициативе (массовые и грубые нарушения прав и свобод, особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты), подпадают не все ситуации. Это право повысило бы эффективность действий национального омбудсмена, позволив ему действовать непосредственно, узнав о конкретной ситуации, например, из СМИ.
Необходимо наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом законодательной инициативы.
Для более эффективной реализации возложенной на Уполномоченного по правам человека в РФ функции совершенствования законодательства и приведения его в соответствии с принципами международного права целесообразно расширить его возможности участия в законодательном процессе и влияния на законодательство о правах человека. Сейчас они затруднены, поскольку, во-первых, Уполномоченный по правам человека в РФ не наделен правом законодательной инициативы, а во-вторых, предоставленное ст.31 ФКЗ право обращения к субъектам законодательной инициативы возможно лишь в нескольких случаях. Правом законодательной инициативы (а не возможностью обращения к субъектам данного права) наделены многие из Уполномоченных в субъектах Федерации (в Архангельской, Брянской, Иркутской, Калининградской, Московской, Самарской, Саратовской областях, в Пермском и Алтайском краях, в Дагестане, Ингушетии, Татарстане, Удмуртии, а также в Москве и Санкт-Петербурге), [5,6] что делает их более эффективными в реализации функции совершенствования законодательства, поскольку в законодательном процессе субъекта Федерации они действуют без посредников.
Необходимо наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращения в Конституционный суд (КС РФ) с запросом о проверке соответствия Конституции положений нормативных правовых актов органов государственной власти.
Часто оказывается, что причиной нарушения прав является не (не только) действия (бездействие) какого-либо государственного служащего, а неправомерный акт, изданный органом государственной власти или государственным органом. Именно поэтому здесь так важно право обращение омбудсмена в Конституционный суд (в странах, где он есть), причем в порядке абстрактного нормоконтроля — с инициацией дела (запросом) о несоответствии нормативного правового акта высших органов государственной власти Основному закону. Для расширения правовых возможностей реализации функции совершенствования законодательства возможно наделение Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращения в Конституционный суд РФ (КС РФ) с запросом о проверке соответствия Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы и Правительства РФ. К тому же, правом обращения в Конституционные (уставные) суды с запросом о соответствии Конституции (Уставу) нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации наделены многие из Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. Во многих законах субъектов Федерации о региональных Уполномоченных указывается полномочие обращения в конституционные (уставные) суды субъекта Федерации в порядке конкретного нормоконтроля (с жалобой в связи с конкретной ситуацией), что не требуется, поскольку реализация данного обращения юридически ничем не отличается от подачи жалобы обычным гражданином, и ничего не говорится об обращении в порядке абстрактного нормоконтроля (с запросом о проверке соответствия Конституции или Уставу), что восполняется в законах о конституционных(уставных) судах субъектов Федерации республик Башкортостан, Коми, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и Чечня, а также в законах Кемеровской, Калининградской, Самарской, Свердловской и Челябинской областях.
К сожалению, реализация закрепления за Уполномоченным по правам человека в РФ права законодательной инициативы и права обращения в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля затруднена сложностью процедуры изменения Конституции (ст.104 и ст.125) [1] и соответственно принятия Закона о поправке к конституции РФ.
Необходимо расширение сферы компетентности Уполномоченного по правам человека за счет расширения круга субъектов, на которые он принимает жалобы. Процесс постепенного делегирования государственных полномочий частным по своей природе инстанциям диктует необходимость вести омбудсменом контроль за соблюдением прав не только органами государственной власти и местного самоуправления, государственными служащими, но и организациями, выполняющими функции публичного характера (нотариат, управляющие компании, СРО, ГК).
Изучение мирового опыта позволяет сделать вывод о том, что в целях повышения эффективности деятельности Уполномоченного по правам человека необходимо создать систему специализированных уполномоченных по правам человека, в частности, уполномоченного по правам подозреваемых, обвиняемых и осужденных. Создание специального органа будет призвано защищать права человека в пенитенциарных учреждениях России и субъектов Российской Федерации. Необходимо закрепить в качестве самостоятельного вида правозащитный контроль наряду с установленными Уголовно-исполнительным кодексом РФ [4] видами контроля и надзора за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Создание данного института позволит не только более успешно противостоять нарушениям прав осужденных и лиц, содержащихся под стражей, но и будет способствовать гармонизации отечественной уголовно-исполнительной системы с европейскими правозащитными моделями, расширению частноправовых начал в регулировании уголовно-исполнительных отношений и сближению с цивилизованными эталонами естественных прав человека. [8, 65–66]
Необходимо привести к общему знаменателю деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах федерации принятием профильного федерального закона, что позволит уравнять их правовой статус, который весьма неоднообразен.
Необходимо разграничить компетенции Уполномоченного по правам человека по правам человека и Уполномоченных по правам человека в субъектах федерации, коль скоро этот институт будет принадлежностью каждого субъекта. Во-первых, это укрепит самостоятельность Уполномоченных в субъекте Федерации, а во-вторых, региональные Уполномоченные гораздо ближе к населению муниципальных образований и могут оперативнее реагировать на ситуацию.
Основная проблема в деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации состоит в том, что Уполномоченный субъектов Федерации вмешиваются в дела федеральных структур. Несмотря на то, что это происходит в отношении территориальных отделений федеральных органов исполнительной власти (других федеральных органов), расположенных на территории подведомственного субъекта Федерации, тем не менее, необходимо установить механизм разрешения данной ситуации. Представляется, что в случае нарушения прав и свобод федеральными органами, расположенными на территории субъекта Федерации, Уполномоченный по правам человека в субъекте Федерации вправе направить информацию Президенту РФ (как гаранту прав и свобод, исходя из ст.80 Конституции) и Уполномоченному по правам человека в РФ.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что для повышения эффективности защиты прав и свобод граждан России уполномоченными целесообразны следующие изменения законодательства и практики его применения, касающиеся расширения полномочий данных должностных лиц:
1. Процесс становления и развития Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации требует законодательного урегулирования, так как в ФКЗ нет перечня прав и обязанностей Уполномоченных по правам в субъектах РФ. Тем самым возможно, что функции Уполномоченного субъектов Федерации будут противоречить функциям Уполномоченного Российской Федерации. Эту проблему можно устранить двумя способами. Первым способом является разработка и принятие Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации». Этот закон закрепил бы основные полномочия, организационную деятельность, а также правовой статус Уполномоченных в субъектах Федерации. Другим путем решения данной проблемы является внесение изменений в ФКЗ, обозначить в нем основные права и обязанности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации, а также возможно принятие закона на федеральном уровне «Об Уполномоченном по правам человека в субъектах Российской Федерации», устанавливающий принципиальные положения деятельности регионального омбудсмена, и который бы не противоречил ФКЗ.
2. Наделить уполномоченных правом законодательной инициативы по вопросам, связанным с обеспечением реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина.
3. Предусмотреть в ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации право уполномоченных по результатам рассмотрения жалобы обращаться в суд в целях защиты неопределенного круга лиц.
4. Закрепить право омбудсмена до принятия решения судом первой инстанции вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения в целях защиты социальных прав отдельных граждан либо неопределенного круга лиц (ст. 47 ГПК РФ). [3]
5. Внести дополнения в ст. 376 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, предоставив уполномоченным право обжаловать вступившие в законную силу судебные решения.
Законодательная реализация этих мер позволит российским омбудсменам эффективней реализовать возложенную на них основную функцию — восстановление нарушенных прав человека, а в некоторых ситуациях действовать на опережение, предупреждая различные формы дискриминации прав.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. — 1993. — № 237.
2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 1997, № 9, Ст. 1011.
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 46, Ст. 4532.
4. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 08.01.1997 № 1-ФЗ (ред. от 03.02.2014) // Собрание законодательства РФ, 1997, № 2, Ст. 198.
5. Закон Республики Татарстан от 3 марта 2000 г. № 95 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. — 2002. — № 3(3).
6. Закон Самарской области от 24 ноября 2000 г. № 45-ГД «Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области» // СПС Консультант плюс, 2014.
7. Вершинина И. Ф., Деменева А. В., Новикова А. Е., Дурнова И. А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (постатейный) / И. Ф. Вершинина, А. Е. Новикова, И. А. Дурноваю // СПС КонсультантПлюс, 2012.
8. Тепляшин П. В. Перспективы институционализации уполномоченного по правам осужденных и лиц, содержащихся под стражей, в Российской Федерации / П. В. Тепляшин. // Российская юстиция. — 2013. — № 1. — С. 65–66.
