Исследовано некоторые особенности функционирования публичной политики в условиях демократии, определены понятия «публичность», «публичная политика». Проанализированы некоторые особенности подходов к пониманию функционирования публичной политики в условиях демократии.
Ключевые слова: публичность, публичная политика, гражданское общество, демократия, общественность, функционирование публичной политики.
Investigated some of the peculiarities of public policy in a democracy and the concepts of «public», «public policy» were determined. Analyzed some features of approaches to understanding the operation of public policy in a democracy.
Keywords: publicity,public policy, society, democracy, civil society, the functioning of public policy.
Современные политические процессы в демократических обществах, которые происходят в мире, а особенно в Украине в последние десятилетия побуждают по новому взглянуть на формирование публичной политики в современном мире и особенно механизмов функционирования публичной политики в условиях демократии. Для полноты нашего исследования необходимо определить понятие «публичная политика».
Политическая энциклопедия термин «публичная политика» (англ. Public policy) определяет как: горизонтальная (в отличие от политики властной — вертикальной) составляющая политического процесса, непосредственно влияет на формулирование и принятие политических решений, обеспечивает связь между властными структурами и обществом — экономическими актерами, общественными организациями и движениями, экспертами, целевыми общественными группами [7, с. 571].
Также для нашего исследования важно дать определение «публичности» — понятие, обозначающее сферу человеческого бытия, которая касается взаимодействия с другими людьми с целью достижения блага для всех. Публичность охватывает дела и вещи, которые одинаковым образом касаются всех (res publica) совместная деятельность для достижения общего блага имеет целью свободный характер участия в ней каждого индивида. Свобода человека является предпосылкой участия в решении публичных дел, ведь их решение предполагает добровольное возложение на себя определенных обязательств по соблюдению этих решений и возможного участия в их выполнении. В этом смысле публичность совпадает с понятием «политическое» как таковым; это взаимодействие лиц, имеющих определенные права и обязанности (граждане) относительно общих дел, ориентированных на общезначимые цели. Со временем сфера публичности выделяется в отрасль правовых отношений. Как правило, сфера «публичности» институализируется в форме государственной власти, однако не исчерпывается ею; публичность функционирует как процедурная требование к организации и функционированию властных институтов внегосударственная форма публичности — гражданское общество предполагает свободные ассоциации граждан, совместно выступают как общественные, так и определенные корпоративные интересы и осуществляют эффективный контроль за содержанием и характером течения политического процесса [8, с. 535].
Исследование особенностей функционирования публичной политики в условиях демократии стоит начать с того факта, что такая составляющая политики как «публичность» появилась одновременно с самой политической деятельностью. Она была характерной особенностью Древней Греции, Римской Империи и продолжает им быть в различных политических системах современности. Трудно представить себе времена, при любой политической системе, когда в политических лидеров не было бы необходимости публичного общения со своим народом, или им не было бы необходимости убеждать народ о предоставлении помощи и поддержки, часто в борьбе за власть и положение. Конечно, не публичные и «кулуарные» договоренности между политическими лидерами часто играли значительную роль в принятии политических решений, и эти процессы мы часто можем наблюдать и сегодня. Но демократизация большинства политических систем изменяет природу политики, и даже сегодня этот процесс перемен не останавливается. Процесс приобретения значимости публичной политики усиливается небывалым до этого развитием информационно-коммуникативных технологий активно проникают в политическую сферу общественной жизни. Интенсивное развитие цифровых технологий дало толчок идеям «информационного общества», которые постепенно сочетались с концепциями постиндустриализма и послужили, в свою очередь теоретической основой для постановки проблемы электронной демократии. Одновременно тенденции приобретения значимости публичной политики побуждают к развитию и рационализации коммуникативные инструменты и каналы. Сегодня все больше приобретают значимость открытые на публичные процессы, особенно такие тенденции проявляются во влиятельных международных организаций, в частности: ООН, Европейской Комиссии, Совета Европы, Организации экономического сотрудничества и развития и др.
Но на протяжении истории, политическое взаимодействие было линейным процессом, спускалось по вертикали от власти к народу. Гораздо реже от конкретного политического лидера, который должен представлять интересы народа, к власти. Но этот процесс также является линейный, не говоря уже о том, что такой представитель чаще руководствовался не интересами народа а своими эгоистическими. Здесь, в условиях современных демократических процессов возникает необходимость именно в «публичности» и открытости политики и механизмов изменяющий линейность данного процесса. При этом возникает третий субъект политики — активная общественность, которая производит цели и идеалы социально-политической жизни, активно участвует в политическом процессе, является «живым духом» демократии и гарантом ее сохранения.
Общественность выступает горизонтальным актером (равноправным) по отношению к государственной власти отсюда возникает необходимость в открытой, публичной власти. «Публичная политика» обеспечивает общественную легитимацию легализованных полномочными органами решений. Именно наличие и развитость горизонтальной составляющей делает гос. / Правительственную политику политикой публичной. При этом следует отметить, что в горизонтальной составляющей определенной публичной политики (напр., Образовательной энергетической, оборонной, внешней и т. п.) нужно включать и государственные органы из других отраслей общественной жизни: образовательная политика непосредственно связана с политикой здравоохранения, энергетическая политика должна согласовываться с экономической и экологической, оборонная и внешняя политики тесно связаны между собой. Из этого следует, что органы государственного управления, непосредственно и с высокими полномочиями задействованы в вертикальной составляющей отдельной политики, должны координировать свои действия с органами того же уровня, связанные с другими публичными политиками (межведомственные или межотраслевые связи с доминированием интересов вертикальной составляющей).
Основными характеристиками публичной политики является когерентность, т. е. согласованность ее отдельных элементов между собой и с другими сферами общественной жизни, поскольку любая общественная проблема не ограничивается одной сферой общественной жизни, а так или иначе затрагивает все ее сферы и действия власти относительно одной отрасли неизбежно отражаются и на других; инструментальность, которая означает наличие комплексных средств для ее эффективного внедрения — институциональной структуры государственного аппарата, экономических, социальных институтов и неинституированных негосударственных ресурсов в виде поддержки (сверху, отказа от сопротивления) мероприятий и принципов публичной политики; иерархичность в смысле наличия четкого порядка выработки, принятия и внедрения публичной политики и контроля за ее выполнением со стороны и полномочных органов (вертикальной составляющей), и актеров (горизонтальной составляющей) политического процесса. В отличие от правящей политики, выражает позицию, интересы и ценности политического руководства государства, публичная политика выражает интересы нации, ее отдельных секторов или регионов, общественных классов, групп населения. Отсутствие или слабость горизонтальной составляющей публичной политики в странах с административно-командной способом государственного управления существенно снижает ее эффективность и одновременно увеличивает риск неудачи, так как естественная публичная поддержка реализации политики и партнерстве с действующими лицами вне управленческой вертикали заменены на двустороннее общение между отдельными (преимущественно государственными) агентствами и органами принятия решений в рамках институциональной иерархии; приводит к ограничению имеющихся ресурсов и инструментов осуществления политики лишь имеющимися в распоряжении правительственных органов; нарушает когерентность ее мероприятий, вследствие чего решения проблем в одной области может породить значительные проблемы или конфликты в других; снижает возможность объективной оценки результатов осуществления политики; повышает риск ошибочности в последовательности выполняемых действий и распределении ресурсов; закладывает ошибки в реализации следующих планов и политик, построенных на основе данной политики.
Обязательным атрибутом публичной политики является ее прозрачность. Ограничение участия неправительственных актеров в публичной политике лишь общением с органами принятия решений приводит к фильтрации информации по всем связям: при этом фильтрация может быть как умышленной, в случаях стремление органов принятия решений подать свою деятельность в выгодном для себя свете, и непреднамеренной, вызванной отсутствием в других действующих лиц четкого видения политики в целом и нежеланием или невозможностью тратить время и ресурсы на сбор полной информации. Публичная политика направлена на решения определенных проблем, является звеном общего стратегического плана развития нации в целом или отдельных ее составляющих, а потому в результате реализации публичной политики по конкретному вопросу обязательно формируется следующая публичная политика, естественно вытекает из нее как продолжение или корректировки достигнутых результатов. Этот диалектический процесс осуществляется в рамках определенной системы, создается для реализации публичной политики, развивается и трансформируется вместе ней. Наличие горизонтальной составляющей добавляет «степеней свободы» для трансформации этой системы, а ее отсутствие делает систему жесткой. Вследствие этого изменение политического руководства государства часто приводит к реформации или даже ломка прежней системы публичной политики, а затем и к ее приостановлении или искажения. Согласно нарушаются связи между действующими лицами, привлеченные ресурсы оказываются потраченными впустую, и возникает необходимость приложения значительных усилий по формированию и реализации новой публичной политики, направленной не только на решение проблемы, но и на преодоление последствий политики, осуществлявшейся предыдущим руководством. Хорошо развита горизонтальная составляющая публичной политики автоматически предусматривает привлечение ресурсов всех действующих лиц, заинтересованных в ее положительных результатах (иначе они не стали бы действующими лицами — еще один аспект публичной политики). Напротив, отсутствие горизонтальной составляющей требует от органов принятия решений самостоятельного поиска и размещения всех необходимых ресурсов и ограничение себя только доступными для государственных органов ресурсами или конфискации этих ресурсов, что приводит к потере политических партнеров в лице владельцев конфискованных ресурсов [7, с. 572].
Публичная политика должна выделяться как самостоятельный вид политики с учетом субъектов ее формирования, к которым относятся граждане, которые осуществляют свое право голоса; государство в лице Парламента, Президента, Кабинета Министров, Министерства юстиции, Национального Банка, Конституционного Суда, Верховного Суда, Генеральной прокуратуры; политические партии и общественные организации, которые участвуют в формировании в осуществлении правовой политики путем выражения мнения определенной категории граждан по поводу конкретных политико-правовых проблем, доводя ее до сведения людей и органов государственной власти; средства массовой информации, оказывающих влияние на процесс формирования и осуществления правовой политики путем распространения в государстве разнообразной информации, идей и предложений по совершенствованию механизма принятия правовых решений.
Все сказанное выше позволяет систематизировать факторы определения эффективности публичной политики регулирования в следующие сентенции:
1. Момент целенаправленности значительной мере определяет весь процесс осуществления публичной политики.
2. Совершенствование публичной политики связано с совершенствованием общественных отношений, с правовым, экономическим и социальным развитием.
3. Эффективность публичной политики определяется оценкой социально-политической полезности, достигнутой благодаря ее результатам. Достижение таких результатов не может быть оправдано любыми средствами, кроме правовых.
4. Дальнейшее развитие публичной политики должно осуществляться путем повышения качества уже действующих норм, усиления их социальной отдачи.
5. Повышение эффективности механизма осуществления публичной политики способствует согласованной работе всей публично-правовой и политической системы.
6. Существование надлежащего уровня правового сознания у граждан и должностных лиц, формирования у всех членов общества высокой юридической культуры, социально-правовой активности, чувства уважения к закону — все это призвано укреплять связи правовой политики с человеческим фактором, с реальным поведением людей.
В общем плане любые функциональные механизмы является диалектическими, процессом, сочетающий как стимулирование, так и ограничения, которые взаимодополняют и взаимообеспечивают друг друга. Но вследствие того, что определяющим для человека выступают собственные интересы и те ценности, которые способны их удовлетворить, основные усилия в регулировании следует направить именно на благоустройство связей «интересы-ценности». В случае положительной оценки интересов личности обществом, государством ему предоставляются возможности и создаются условия для их удовлетворения. В таком случае можно говорить о взаимоудовлетворения, ведь в положительной поведении заинтересован не только сам человек, но и государство. И наоборот, государство пытается помешать реализации антиобщественных интересов, сдерживая, тормозя последние.
Сегодня мы много теряем именно потому, что государственная политика является фрагментарной, разбалансированной, а иногда и разновекторной, с внутренними противоречиями. Парламент как орган народного представительства, должен быть единым целым, консолидированным органом, где не должно быть победителей и побежденных, диктата большинства над меньшинством или наоборот.
Оздоровление государственно-властных механизмов — магистральное направление публичной политики Украины на этом этапе. Порядок во власти зависит прежде всего от самой власти. Если она апеллирует к народу, то для этого нужно усилить контроль снизу, ответственность сверху, осуществить стратегическое реформирование государственной службы, повысить уровень кадров, освободиться от коррупционеров, строго соблюдать законы, принципов демократии, прав человека, покончить с конфронтацией и противостоянием в этой сфере, выработать четкую программу выхода общества из кризиса, повысить жизненный уровень населения и тем самым закрепить свой престиж в глазах народа, завоевать его доверие.
Литература:
1. Большой юридический словарь / [ред. А. Я. Сухарева]. — М.: ИНФРА-М, 2007. — VI, 858 с.
2. Браун П. Посібник з аналізу державної політики / П. Браун; [пер. з англ.]. — К.: Основи, 2000. — 244 с.
3. Конон Н. Теоретичні засади дослідження публічної політики в сучасній політичній науці / Н. Конон // «Гілея: науковий вісник»: Збірник наукових праць. — К.: 2012. — Вип. 60 — С. 653–657.
4. Косенко Д. В. Демократія в теорії комунікативної дії Юргена Габермаса / Д. В. Косенко // Гуманітарні студії. Зб. наук. праць. — К.: ВПЦ “Київський університет”, 2013. — Вип. 20. — С. 220–227.
5. Косенко Д. В. Кратологiчний вимiр комунiкативного вчення Ю. Габермаса / Д. В. Косенко //Вiсник Київського нацiонального унiверситету iменi Тараса Шевченка. Фiлософiя. Полiтологiя. № 111. 2013. C. 37–39
6. Мазуренко А. П. Общетеоретические проблемы формирования законодательной правовой политики / А. П. Мазуренко // Закон и право. — 2008. — № 4. — С. 33–34.
7. Політична енциклопедія [голова редколегії Ю. Левинець]. — К.: Парламентське видавництво, 2012. — 808 с
8. Філософський енциклопедичний словник [голова редколегії В.І. Шинкарук]. — К.: Абрис, 2002–744 с.
