Субъекты международной гуманитарной деятельности не образуют единого организма, однородной сущности. Некоторые из них действуют на основании мандата, другие просто учреждают миссию. Управление ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ ООН / UN OCHA) и агентства Организации Объединенных Наций, такие как Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН / UNHCR), Всемирная продовольственная программа (ВПП / WFP), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ / UNICEF) и другие, получили мандат от международного сообщества на оказание помощи во время гуманитарных кризисов. Деятельностью же неправительственных организаций (НПО / NGOs) движет собственное видение перспектив, на основе которого они и учреждают миссии. Это различие имеет большое значение: субъекты гуманитарной деятельности, работающие на основе формального мандата, связаны несравнимо большим количеством правил, выработанных на протяжении многих лет государствами. НПО же придерживаются только тех широких гуманитарных принципов, которые сформулированы в Кодексе поведения Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца и неправительственных организаций.
Некоторые из этих принципов, в частности, независимость, беспристрастность и нейтральность, оспариваются любой формой военно-гражданского сотрудничества. Однако если независимость и беспристрастность получили в последние десятилетия практически повсеместное признание, принцип нейтральности развивался особым образом, что привело к серьезной поляризации мнений в гуманитарном сообществе.
Эволюции гуманитарного реагирования на кризисы посвящено довольно много исследований, появившихся после окончания «холодной войны». В прежние времена ситуация складывалась довольно просто: военное и гражданское реагирование на конфликты развивались в разных плоскостях. Такие «параллельные Вселенные» гарантировали неприкосновенность гуманитарного пространства. Нейтралитет скрупулезно соблюдался всеми участниками гуманитарной деятельности, и во имя правосудия на войне гуманитарные организации не задавались вопросом о справедливости самой войны. Сегодня гуманитарная обстановка кардинально изменилась. С одной стороны, существенно расширились основные цели международного сообщества, выйдя за рамки простого оказания базовых услуг и операций по поддержанию мира. С другой стороны, разрушительная логика ассиметричной войны такова, что мирное население превратилось сегодня в специальную мишень: так, например, изнасилования стали орудием войны, и даже детей принуждают становиться полноценными комбатантами [2].
Логика государственного строительства вынудила международных акторов перейти к «согласительному» подходу, в рамках которого комплексные миссии ООН одновременно решают множество взаимозависимых задач: стабильность должна обеспечиваться военными действиями, демократия зависит от свободных и справедливых выборов, а безнаказанность (impunity) преодолевается с помощью мощной поддержки прав человека и верховенства закона. Это — помимо жизненно важных задач традиционной гуманитарной деятельности.
Безусловно, в таком контексте оказание помощи решает все вышеперечисленные задачи, а не только преследует цель удовлетворения базовых потребностей. Некоторые цифры поражают воображение: в одном из обращений середины 2000-х годов УКГВ ООН запросило сумму в размере 74 доллара США на душу населения для Ирака. Для сравнения — в Демократической Республике Конго (ДРК), где сотни тысяч людей находятся на грани выживания, на душу населения приходится всего 17 долларов США. Новая реальность разностных международных мер реагирования на кризисы четко представляет основной вызов фундаментальному принципу беспристрастности гуманитарных организаций, которые бессильны что-либо изменить.
Еще одной негативной тенденцией можно считать систематические нападения на гражданских лиц определенными сторонами конфликтов. Суть международного гуманитарного права (МГП) состоит в устранении лиц, не участвующих в вооруженном конфликте (то есть гражданское население), с поля военных операций. Однако некоторые враждующие стороны намеренно помещают таких лиц обратно в самый эпицентр военных действий. Не являются исключением и работники гуманитарных организаций, которые тоже становятся мишенью. Похищения и убийства становятся более частым явлением, чем дорожно-транспортные происшествия, превращаясь в главную проблему безопасности для работников гуманитарных организаций в полевых условиях.
Постоянно меняющийся характер современных войн и мер гуманитарного реагирования на них привел к изменению отношения самих НПО к принципу нейтралитета. Как они могут оставаться нейтральными, когда сам факт того, что они придерживаются гуманистических принципов, расценивается некоторыми участниками конфликта как акт агрессии, и когда их работники становятся легкой мишенью для похитителей и убийц? Для некоторых требование безопасности по-новому определило нейтралитет, а сложная связь между двумя этими понятиями создала трещину в самом гуманитарном сообществе.
Каждая из сторон рассуждает, в основном, верно, но правота эта, скорее, частична. По мнению традиционалистов, проблема нейтралитета сегодня более актуальна, чем когда бы то ни было, именно ввиду проблемы безопасности. Следуя логике «согласительного» подхода, необходимо предпринять еще большие усилия для того, чтобы гуманитарные работники воспринимались как нейтральная сторона, ибо довольно сильно саркастическое убеждение в том, что они служат оккупационным властям. Разработанная в этом отношении несколько лет назад формула НПО как «множителей силы» (“forcemultipliers”) ничем не помогла делу развития гуманитарных организаций. Вся гуманитарная деятельность опирается на информационное согласие, доверие и поддержку пострадавшего населения. А согласие будет иметь место только при условии, когда гуманитарные организации являются (и воспринимаются) по-настоящему объективными, независимыми и нейтральными. В конечном итоге получается, что именно местное население, а не оккупационные силы, гарантирует безопасность гуманитарных организаций.
Прагматики, с другой стороны, утверждают, что в гуманитарной среде в силу влияния безопасности на традиционное понятие нейтралитета произошли «тектонические сдвиги». Наилучшим образом прагматический подход проявил себя в Афганистане, где некоторые НПО призывали к полноценной реформе сектора безопасности и прямому вмешательству Международных сил содействия безопасности (МССБ / ISAF) в ситуацию за пределами Кабула. Там возникло понимание того, что без улучшения ситуации с безопасностью невозможно ни эффективное гуманитарное реагирование, ни, в конечном счете, развитие страны. И вопрос касался не столько безопасности гуманитарных работников, сколько безопасности всего Афганистана. Такая безопасность стала почитаться sine qua non для всего гуманитарного сообщества. Примечательно, что этот подход нашел поддержку, главным образом, организаций с сильной повесткой дня в области развития, чьи программы на местах не ограничивались индивидуальным краткосрочным реагированием.
В таком контексте гражданский и военный компоненты уже не рассматривались как две «параллельные Вселенные». Возникли неизбежные точки соприкосновения. Так появилась концепция военно-гражданского сотрудничества [1].
Новая реальность гуманитарной помощи вызвала к жизни большое количество новых публикаций. Было предпринято немало усилий с целью формулирования новых оперативных правил и процедур координации в полевых условиях. Яркий пример развития этой сферы демонстрирует УКГВ ООН, получившее должность постоянного советника в штаб-квартире НАТО в Брюсселе. Вероятно, и в самом деле стоит прагматично поразмышлять на тему возможного сближения интересов множества гуманитарных организаций и даже признать наличие у них некоторых общих ценностей. В конце концов, большинство членов международного сообщества справедливо считают, что девочки должны ходить в школу, а дети не должны бояться, что их принудительно превратят в комбатантов.
Остается ясным одно: координация наиболее функциональна, когда каждая сторона выполняет предназначенную только ей роль. Опасность таит размывание границ между гражданским и военным компонентами. Провинциальные группы реконструкции (ПГР / PRT) в Афганистане демонстрируют пример таких размытых границ. Если однажды ПГР приходит, чтобы построить здание местной школы, а затем возвращается для преследования талибов, и только после всего этого в селении появляются гуманитарные работники, чтобы распределить школьные принадлежности, местные жители зачастую просто не понимаю, кто это такие и зачем они пришли. Гуманитарные работники будут неизбежно ассоциироваться с военной силой. Важно иметь в виду, что главной целью ПГР остается обеспечение безопасности в широком смысле. В конечном итоге, об успехах НАТО в Афганистане будут судить не по количеству начальных школ, в которых была перекрыта крыша, но по степени безопасности, которую его силам удалось обеспечить среднестатистическому афганцу.
Ответственность перед бенефициарами и пострадавшими сообществами также является фундаментальным принципом, который нельзя недооценивать и который поможет выйти за рамки традиционной дискуссии о координации военно-гражданских усилий. Реализация всеми участниками — гражданскими и военными — взаимосогласованных гуманитарных стандартов и принципов, как того требуют важные инициативы, типа проекта «Сфера» (Sphere Project) или Международного партнерства по гуманитарной ответственности (HAP International), пройдет долгий путь в поисках более точного определения того, что собой представляет надлежащее «гуманитарное действие» и как оно будет контролироваться и оцениваться теми, чьим интересам оно служит и кого защищает. Именно поэтому так важно для гражданского и военного компонентов продолжить построение диалога друг с другом.
Литература:
1. Зверев П. Г. Военно-гражданское сотрудничество в операциях ООН в пользу мира: вызовы и дилеммы // Молодой ученый. — 2014. — № 12 (71). — С. 209–211.
2. Зверев П. Г. Дети-комбатанты: проблема определения правового статуса // Вестник КЮИ МВД России: научно-теоретический журнал. — Калининград: изд-во КЮИ МВД РФ, 2005.
