Управление обществом — важнейшая задача государства, при этом государство в лице органов и должностных лиц должно стремиться к эффективному управлению. Для выполнения данной задачи необходимо определить понятие эффективного государственного управления, какие критерии лежат в его основе. Страны Евросоюза десятки лет разрабатывали данные критерии, которые впоследствии стали частью законодательства и успешно применяются по настоящее время. Статья предоставляет обзор на законодательные основы эффективного государственного управления в странах ЕС.
Ключевые слова: публичная администрация, государственное управление, принципы административного права, административное право.
Доктрина эффективного государственного управления представляет собой совокупность ключевых элементов, затрагивающих деятельность публичной администрации, среди которых можно выделить следующие: принципы на которых основывается административная деятельность, права частных лиц во взаимоотношениях с публичной администрацией, обязанности государственных служащих по отношению к частным лицам и требования к административным процедурам.
В Европейском союзе предпосылками зарождения доктрины следует считать резолюцию Совета Европы 1977 года и Рекомендацию Совета Европы 1980 года, в которых и нашли отражение большинство перечисленных далее правил [1].
Рассмотрение перечисленных элементов следует начать с принципов, юридическую силу и роль которых невозможно переоценить. К таковым относятся: принцип законности, не дискриминации, то есть гарантии равных прав и свобод человека, пропорциональности.
Принцип законности сформулирован преимущественно в конституциях стран ЕС, и детализирован в административно-процессуальном законодательстве стран-участниц. В некоторых государствах, к примеру в Австрии, данный принцип полностью привязан к деятельности публичной администрации [2]. Однако в целом данный принцип можно сформулировать так: все вопросы вытекающие из конституции регулируются действующим законодательством.
Принцип не дискриминации также исчерпывающим образом сформулирован и гарантирован конституционно. В конституциях некоторых странах также перечислены основания, по которым дискриминация запрещена. Согласно конституции Словении каждому гарантированы равные права и свободы вне зависимости от национальности, расы, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, финансового положения, происхождения, образования, социального положения или любых других личных обстоятельств [3]. Конституция Финляндии же закрепляет равенство всех перед законом и запрет на не мотивированное отличающееся от других отношение к человеку по причинам, затрагивающим его личность. В административно-процессуальном законодательстве, как правило, дан более исчерпывающий перечень основании, которые не должны повлечь возникновение каких-либо привилегий. К примеру, в соответствии со статьей 6 АПК Латвии, по делам, в которых присутствуют идентичные фактические и юридические основания субъектам административной юрисдикции следует принимать идентичные решения.
Принцип пропорциональности в отличие от вышеупомянутых базируется в основном на национальном прецедентом праве, а также может быть закреплен нормативно [4].
В целом, принципы, закрепленные в Конституциях, сформулированы неточно, однако их значение раскрывается правоприменителем при разрешении конкретного административного дела. Принципы формируют соответствующие права и обязанности, содержание которых разъясняет, как конкретный принцип может быть применен к субъекту (деятельности) административно-правовых отношений.
Право на беспристрастное и справедливое разрешение дела может выражаться в обязанности публичной администрации действовать объективно или же обслуживать всех на равных основаниях. Нарушение данного права является основанием дисквалификации должностных лиц публичной службы, закрепленное в административно-процессуальном законодательстве. Так, согласно параграфу 9 (1) АПК Словакии [5], официальное лицо, в беспристрастности которого возникли обоснованные сомнения, не должен участвовать в процессе принятия решения по административному делу. Беспристрастность невозможна как в случаях взаимоотношений самого должностного лица с заинтересованными сторонами [6], так и его близких [7] (дети, внуки, родители, братья и сестры и иные лица разной степени родства, особенно близкие должностному лицу и его супруге). Также в случае наличия какой-либо выгоды для должностного лица, в том числе не материального характера [8], оно может быть отстранено от дела.
Право на рассмотрение индивидуального административного дела в разумный срок может быть сформулировано и как право на рассмотрение дела без излишнего промедления и корреспондировать обязанности государственного служащего быстро и эффективно выполнять поставленные задачи [9]. Понятие разумного срока может содержать как общий временной промежуток, так и право заинтересованного лица на получение сведений о сроках рассмотрения дела по запросу [10].
Право быть заслушанным до вынесения решения, означает что участнику индивидуального административного дела должна быть предоставлена возможность сообщения (устной или письменной форме в большинстве стран) сведений касающихся фактов и обстоятельств, относящихся к данному делу.
Право на доступ к информации является частью конституционно-правового статуса личности, при этом может быть ограничено по соображениям государственной безопасности [11], либо на основании специального закона [12].
Право общего доступа к документам закрепленное как в конституциях, так и в АПК стран-участниц ЕС разъясняет действие принципа прозрачности: официальный документ может быть засекречен только на основании специального акта. При этом необходимость идентификации лица и обоснования причин доступа в большинстве стран ЕС отсутствует.
Право быть заслушанным порождает в том числе обязанность изложить причины принятия решения в письменной форме. При этом содержание и объем данной обязанности, а также сопутствующие процессуальные обязанности в различных законодательствах сформулированы по-разному. К примеру, согласно АПК Австрии, если позиция стороны не полностью учитывается в решении или же решение принято с учетом возражений и дополнений вовлеченных сторон, причины должны быть изложены в решении [13]. Это означает, что единственным основанием решения без мотивировочной части может быть полное удовлетворение требований стороны, а возражения других сторон отсутствуют.
Административное законодательство иных стран закрепляет более исчерпывающий и детализированный перечень ситуаций, в которых причины должны быть изложены. Чаще всего решение необходимо мотивировать в случаях, если оно затрагивает чьи-либо права или законные интересы, а также в случае превышения установленного срока [14]. Законодательство Швеции закрепило иную формулировку рассматриваемой обязанности: решение должно быть мотивировано, за исключением если оно не адресовано стороне, затрагивает назначение на государственную службу, в интересах национальной безопасности, в силу срочности принимаемого решения [15].
В требованиях к мотивировочной части отражены: адекватность ясность и существенность причин, также решение основываться на оценке юридических и фактических обстоятельств [16].
Что касается требований к содержанию самого решения, оно также должно включать указание на возможные способы обжалования решения всем заинтересованным лицам, что вытекает из соответствующей обязанности должностного лица [17].
Обязанность уведомления сторон административного дела возникает в отношении тех лиц, чьи права и законные интересы затрагиваются решением. Правила процедуры уведомления могут варьироваться, касаться места вручения, сроков, содержания и формы, однако в большинстве стран она присутствует и имеет характер общего правила закрепленного в административно-процессуальной норме.
Документирование административной процедуры означает обязанность по составлению протокола, при этом время, способ и содержание протоколов может устанавливаться административно-процессуальным законодательством. Обязанность по ведению протокола может быть возложена обоснованным заявлением стороны, а также вытекать из нормы соответствующего закона. Устные заявления, как правило, фиксируются и подписываются ее участниками [18], а сам протокол должен содержать время, место, наименование публичного органа и сторон, цель, рассмотренные заявления и возражения участников [19].
Дополняет обязанность ведения протоколов, обязанность хранения (архивирование) материалов административного дела. Специальные акты содержат правила регистрации, категоризации дел и предоставления информации в целях обеспечения доступности, а также соблюдения прав на доступ к информации и документам.
Завершает амальгаму фиксированных правил доктрины эффективного государственного управления обязанность, которая может быть растолкована как совокупность стандартов надлежащего поведения государственного служащего. Прежде всего указанная обязанность касается гражданских служащих и отражена в соответствующем законодательстве.
Стандарты поведения можно классифицировать как стандарты отношения к службе (эффективность, последовательность, пунктуальность, порядок на рабочем месте), и к клиентам (внимательность, вежливость, уважение, культура языка) [20].
Подводя итог вышеизложенному, можно сказать, что все перечисленные элементы эффективного государственного управления, несмотря на различия в их толковании, закреплены в законодательстве стран ЕС и имеют большое юридическое значение для становления системы государственного управления Евросоюза.
Литература:
1. European Regional Planning Strategy, European Conference of Ministers Responsible for Regional Planning, Council of Europe
2. Подпункт 1 статьи 18 Конституции Австрии, здесь и далее для Конституций - http://www.ecln.net/national-constitutions.html
3. Пункт 1 статьи 14 Конституции Словении
4. Статья 6 АПК Финляндии (здесь и далее для Финляндии - http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2003/en20030434.pdf)
5. АПК Словакии https://www.indprop.gov.sk/swift_data/source/pdf/legislation/pravo_6771.pdf, в оригинале на http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=242593
6. Статья 28 АПК Испании http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=268850
7. Статья 28(1) АПК Финляндии http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/2003/en20030434.pdf
8. Секция 10 АПК Эстонии (здесь и далее для Эстонии - http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxweest.htm), Секция 14 АПК Чехии http://ducr.cz/drurad/CAP-extrakt.pdf
9. Закон о гражданских служащих Словении http://www.lexadin.nl/wlg/legis/nofr/eur/lxweslv.htm
10. Параграф 41 АПК Эстонии
11. Статья 105 Конституции Испании.
12. Параграф 17 АПК Австрии http://www.refworld.org/docid/3ae6b5a7e.html
13. АПК Австрии http://www.refworld.org/docid/3ae6b5a7e.html
14. Статья 54 АПК Испании
15. Секция 20 АПК Швеции http://www.government.se/content/1/c6/06/48/92/a02dc523.pdf
16. Статья 60 АПК Австрии, статья 44 АПК Финляндии
17. Статья 58 АПК Австрии
18. Секция 26 АПК Литвы http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN018406.pdf
19. Статья 18 АПК Эстонии
20. Закон о публичной службе Литвы, Закон о государственных гражданских служащих Финляндии http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN012617.pdf https://www.vm.fi/vm/en/04_publications_and_documents/01_publications/06_state_employers_office/89879/89880_en.pdf
