В законодательстве Российской Федерации капитальные вложения определены как инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты. В деятельности государственных учреждений затраты на капитальные вложения носят разовый характер, но при этом, с учетом высокой стоимости большинства объектов основных средств (особенно объектов недвижимого имущества), занимают существенную долю в структуре расходов.
Учитывая необходимость наличия основных средств для любого учреждения, длительный срок их полезного использования, высокую самостоятельность при осуществлении расходов бюджетными и, особенно, автономными учреждениями, законодатель установил особый порядок финансирования капитальных вложений в объекты государственной собственности.
Действующее законодательство выделяет 4 основных источника финансирования деятельности государственных и муниципальных учреждений: смета доходов и расходов; субсидии (на выполнение государственного либо муниципального задания и на иные цели); бюджетные инвестиции; доходы от приносящей доход деятельности.
Бюджетные инвестиции — относительно новый источник финансового обеспечения деятельности учреждений, который в своём сегодняшнем виде был введен Федеральным законом от 08 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [1] (далее по тексту — Закон № 83-ФЗ). Они представляют из себя денежные средства, направляемые на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности, т. е. носят строго целевой характер. При этом в настоящее время бюджетные инвестиции не ограничены лишь объектами капитального строительства (как это было до вступления в силу закона № 83-ФЗ).
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Впервые Правительство Российской Федерации регламентировало порядок предоставления бюджетных инвестиций бюджетным и автономным учреждениям постановлением от 31 декабря 2010 года № 1204 [2]. Данным постановлением был установлен переходный период, который продлился до конца 2012 года. В этот период бюджетные инвестиции осуществлялись в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета. Таким образом, Федеральное Казначейство осуществляло открытие и ведение лицевых счетов для данных учреждений, проводило текущий и последующий финансовый контроль при санкционировании соответствующих расходов.
В 2013 году бюджетные инвестиции осуществлялись в порядке, предусмотренной постановлением правительства от 28 декабря 2012 года № 1456 [3]. Данное постановление также носило временный характер, однако предусматривало уже несколько вариантов финансирования расходов, источником финансового обеспечения которых являлись бюджетные инвестиции: предоставление организациям субсидии на осуществление капитальных вложений в соответствии с соглашениями (договорами), заключаемыми между органами государственной власти — получателями средств бюджета, предоставляющими такие субсидии, и организациями; передача органами власти организациям на основании соответствующих соглашений (договоров) на безвозмездной основе полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени Российской Федерации государственных контрактов; предоставление бюджетных инвестиций в порядке, установленном для получателей средств бюджета.
Как отметила Т. В. Саакян [4], данное постановление, хоть и носило временный характер, но при этом позволило отработать на практике новые механизмы финансирования капитальных вложений, и на основе полученного опыта с 2014 года порядок предоставления бюджетных инвестиций был значительно изменен и доработан.
В частности, в Бюджетном кодексе были разделены понятия бюджетных инвестиций и субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства и на приобретение объектов недвижимого имущества. В соответствии с этими изменениями было принято постановление Правительства РФ от 9 января 2014 года № 13 «Об утверждении правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета» [5] (далее по тексту — Постановление № 13), которым были утверждены различные правила в отношении порядка предоставления бюджетных инвестиций и субсидий.
При всей схожести данных источников финансирования между ними существует одно ключевое различие: бюджетные инвестиции, как уже было отмечено выше, могут направляться на приобретение любых основных средств в любом виде, в то время как субсидии могут использоваться лишь для приобретения недвижимого имущества, либо для финансирования объектов капитального строительства. Определение объекта капитального строительства раскрывается в Градостроительном кодексе Российской Федерации: это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Законодатель запрещает одновременное финансирование одного и того же объекта как за счет бюджетных инвестиций, так и за счет субсидий, т. е. для каждого объекта основных средств может быть выбран только один из указанных источников финансового обеспечения.
В соответствии с Постановлением № 13 бюджетные инвестиции государственным и муниципальным учреждениям могут предоставляться исключительно после передачи им полномочий государственного заказчика по заключению и исполнению от имени РФ государственных контрактов. Таким образом, предоставление бюджетных инвестиций влечет за собой открытие лицевых счетов в органах Федерального Казначейства и полностью попадает под действие Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6] (далее по тексту — Закон № 44-ФЗ).
Для предоставления бюджетных инвестиций между органами исполнительной власти и учреждением заключается соглашение о передаче полномочий. Данное соглашение может быть заключено в отношении одного или нескольких объектов и должно содержать цели, на которые предоставляются бюджетные инвестиции, их объемы, распределение сумм инвестиций по годам. Учреждение обязано вести в отношении данных денежных средств бюджетный учет и предоставлять бюджетную отчетность.
В случае предоставления субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства между получателями субсидий и федеральными органами государственной власти заключается соглашение о предоставлении субсидии. Во многом порядок финансирования данных расходов схож с финансированием расходов за счет бюджетных инвестиций. В случае, если субсидии предоставляются бюджетному или автономному учреждению, для них также открываются лицевые счета в органах Федерального Казначейства, операции по которым учитываются в таком же порядке, как и для получателей бюджетных средств. Стоит отметить, что в соответствии с частью 4 статьи 15 Закона № 44-ФЗ, автономные учреждения также должны применять его нормы при выборе способа и организации осуществления закупок за счет средств, предоставленных в рамках данных субсидий.
Кардинальным отличием субсидии на осуществление капитальных вложений от бюджетных инвестиций выступает то, что при расходовании субсидии не предусмотрена передача учреждению полномочий государственного заказчика. В данном случае учреждение заключает договора от своего имени, соответственно Российская Федерация не несёт ответственности по данным договорам перед поставщиками либо подрядчиками.
Таким образом, с 2010 по 2014 год порядок предоставления бюджетных инвестиций претерпел значительные изменения. Если изначально бюджетные инвестиции осуществлялись исключительно в форме, предусмотренной для получателей бюджетных средств, то теперь вложения в объекты капитальной собственности могут осуществляться двумя путями: при предоставлении бюджетных инвестиций учреждение заключает договор от имени Российской Федерации, при предоставлении субсидий — от своего имени. При этом в обоих случаях государство осуществляет жёсткий контроль за расходованием данных средств, что обусловлено особенностями их целевого назначения (направлены на финансирование капитальных вложений, т. е. объектов, преимущественно дорогостоящих и имеющих длительный цикл использования). Так, учреждение вынуждены открывать лицевые счета в органах федерального казначейства, вести бюджетный учет и предоставлять бюджетную отчетность, применять законодательство о контрактной сфере закупок, а финансовый орган при санкционировании расходов осуществляет предварительный текущий контроль в порядке, предусмотренном для получателей бюджетных средств.
В настоящее время помимо бюджетных инвестиций существуют и иные способы получения объектов основных средств бюджетными и автономными учреждениями, которые зачастую слабо регламентированы. Так, в последнее время получает распространение механизм создания объектов основных средств на основе механизмов государственно-частного партнерства, с последующей их передачей учреждению на праве оперативного управления. Под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие публично-правового образования и коммерческой организации по реализации совместных проектов, предполагающее объединение ресурсов и распределение рисков между сторонами.
По состоянию на август 2014 года в 68 субъектах Российской Федерации приняты законы о государственно-частном партнерстве [7], на основании которых реализуются инвестиционные проекты по созданию объектов государственной и муниципальной собственности, при этом одним из наиболее востребованных направлений является строительство зданий детских садов, школ с последующей их передачей на праве оперативного управления соответствующим образовательным учреждениям.
В то же время федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации», проект которого был внесен в Государственную Думу еще в 2013 году [8], по настоящее время прошел лишь первое чтение. В связи с отсутствием федерального законодательства по представленному вопросу, законы субъектов Российской Федерации во многом противоречат друг другу, при отборе коммерческих организаций для реализации проектов на основе государственно-частного партнерства зачастую используются непрозрачные процедуры и искусственные ограничения. Таким образом, нельзя говорить, что проблема правовой регламентации данного направления расходования бюджетных средств полностью решена. В то же время, несмотря на то, что законодатель изначально предусматривал для бюджетных и автономных учреждений большую самостоятельность в распоряжении собственными финансовыми ресурсами, чем для получателей бюджетных средств, тенденция по усилению контроля за осуществлением капитальных вложений, несомненно, является верной.
Дальнейшую правовую регламентацию финансирования капитальных вложений бюджетными и автономными учреждениями, несомненно, необходимо осуществлять, при этом можно выделить следующие ее основные направления: cохранение жесткого контроля за использованием бюджетных средств, предоставленных учреждениям в форме субсидий на осуществление капитальных вложений и бюджетных инвестиций; внедрение процедур контроля за осуществлением капитальных вложений за счет субсидий на выполнение государственного задания и доходов от иной приносящей доход деятельности; осуществление правового регулирования на федеральном уровне механизмов государственно-частного партнерства при реализации инвестиционных проектов; применение процедур независимой антикоррупционной экспертизы при осуществлении крупных инвестиционных проектов; повышение открытости и прозрачности при осуществлении капитальных вложений, в том числе их освещение в средствах массовой информации и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», проведение общественного обсуждения при реализации крупных инвестиционных проектов.
Литература:
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ: по сост. на 5 мая 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2010. — № 19. — Ст. 2291.
2. О порядке предоставления в 2012 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных бюджетных учреждений и федеральных автономных учреждений: Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. № 1204: по сост. на 30 декабря 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 2. — Ст. 372.
3. О порядке осуществления в 2013 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 1456 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. — № 1. — Ст. 52.
4. Саакян Т. В. Еще раз о бюджетных инвестициях/Т. В. Саакян // Бюджетный учет. — 2013. — N 3. — С. 17–23.
5. Об утверждении правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета: Постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 г. № 13: по сост. на 20 марта 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 3. — Ст. 282.
6. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ: по сост. на 21 июля 2014 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
7. О проекте Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»: письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 04.08.2014 г. № 18425-СБ/Д13и. [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. — Доступ из справочной системы «Консультант Плюс» (дата обращения 05.09.2014).
8. Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации: Проект Федерального закона № 238827–6: внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 13 марта 2013 г.: принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в I чтении 26 апреля 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.eg-online.ru/document/law/227737/ (дата обращения 05.09.2014).
