В статье акцентируется внимание на отсутствие законодательного закрепления формы выражения акта об объявлении налоговой амнистии, в связи с чем автором на основе системного анализа российского законодательства обосновывается позиция о принятии данного нормативно-правового акта в форме постановления Государственной Думы, а также перечисляются характерные признаки, обуславливающие его особенности.
Ключевые слова:акт об объявлении налоговой амнистии, нормативно-правовой акт, постановление Государственной Думы, общефедеральный акт, временный акт, система налогов и сборов.
В российской истории объявления налоговой амнистии формами ее выражения выступали различные виды актов. В настоящее время правовая регламентация конкретного вида нормативного акта, в котором должна выражаться налоговая амнистия, отсутствует, в связи с чем, становится актуальным вопрос о его конкретной правовой форме.
Для определения вида нормативно-правового акта, в котором должен быть выражен акт об объявлении налоговой амнистии, видится необходимым уяснить, в чью компетенцию входит принятие такого акта.
В связи с отсутствием законодательного регулирования порядка объявления налоговой амнистии следует отметить, что порядок принятия акта налоговой амнистии должен соответствовать правилам, установленным Конституцией РФ, пунктом 1 ст. 15 которой установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.
Как гарант основных прав и свобод граждан Конституция РФ в п. «о» ст. 71 вопрос об объявлении амнистии относит исключительно к ведению Российской Федерации. При этом в п. «ж» ст. 103 указанного источника установлено, что вопрос об объявлении амнистии относится к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, процессуальный порядок принятия акта об объявлении налоговой амнистии так же относится исключительно к ведению Российской Федерации, а именно — Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
По вопросам, отнесенным к ее ведению, Государственная Дума принимает постановления [1, п. 2 ст. 103]. Однако в литературе многими высказывается позиция, что акт об объявлении амнистии должен выражаться в форме закона [1, с. 18; 5, с. 14; 7, с. 74]. Думается, что с указанным мнением согласиться нельзя, поскольку это противоречит позиции, высказанной Конституционным судом РФ в Постановлении от 05 июля 2001 года № 11-П [6], где отмечено, что Постановление Государственной Думы об объявлении амнистии следует признать уникальным нормативно — правовым актом, имеющим особую конституционную природу. Причем содержащиеся в постановлении об амнистии нормативные предписания выполняют функцию законодательного регулирования, поскольку Конституцией РФ не предусмотрено в качестве обязательного и необходимого издание законов по вопросам амнистии. В связи с чем нормативно-правовое регулирование амнистии в действующем конституционно-правовом пространстве осуществляется только в такой правовой форме, как постановление Государственной Думы. Особенность постановления об объявлении амнистии по сравнению с иными постановлениями, принимаемыми в соответствии со статьей 103 Конституции РФ, проявляется в том, что последние обладают принципиально иным характером — являются индивидуальными правовыми актами.
Таким образом, представляется, что постановление об амнистии, принятое Государственной Думой, в системе нормативно-правовых актов, действующих на территории РФ, приравнивается по своему значению и содержанию к закону. Указанное также обосновывается и тем, что Государственная Дума осуществляет свою деятельность в качестве палаты представительного органа.
Таким образом, акт об объявлении налоговой амнистии как нормативно-правовой акт должен выражаться в форме постановления Государственной Думы РФ. В связи с этим в целях систематизации права приобретает все большую актуальность вопрос о необходимости правового закрепления налоговой амнистии в качестве одного из оснований освобождения от налоговой ответственности.
Следует отметить, что постановление об объявлении налоговой амнистии отнесено к исключительному ведению РФ, принимается федеральным законодательным органом государственной власти, следовательно, имеет свое действие на всей территории государства, в связи с чем является общефедеральным нормативно-правовым актом. Однако, рассматривая данный признак акта об объявлении налоговой амнистии, необходимо исследовать вопрос о возможности существования актов об объявлении налоговой амнистии на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, поскольку ст. 12 НК РФ в стране установлена следующая система налогов и сборов: федеральные, региональные и местные.
Федеральными согласно п. 2 ст. 12 НК РФ являются те налоги и сборы, которые установлены НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено специальным налоговым режимом. К данной группе ст. 13 НК РФ относятся налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина.
Региональными являются налоги, установленные НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и являются обязательными к уплате на территориях соответствующих субъектов, если иное не предусмотрено специальным налоговым режимом [4, п. 3 ст. 12]: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог [4, ст. 14].
Местными в соответствии с п. 4 ст. 12 НК РФ признаются налоги, установленные НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено специальным налоговым режимом: земельный налог и налог на имущество физических лиц [4, ст. 15].
Также Налоговым кодексом РФ допускается введение специальных налоговых режимов (единый сельскохозяйственный налог; упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции; патентная система налогообложения), в которых согласно ст. 18 НК РФ действует особый порядок определения элементов налогообложения, а также возможно освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов, предусмотренных статьями 13–15 НК РФ.
Таким образом, исходя из установленной трехуровневой системы налогов и сборов в Российской Федерации действует и трехуровневый порядок установления и взимания налогов и сборов: на уровне Российской Федерации в целом, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. Однако законодатель, несмотря на предоставленное законодательным органам субъектов и муниципальных образований право установления налогов и сборов, определения налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налогов, если указанные элементы налогообложения не установлены НК РФ, а также установления налоговых льгот, оснований и порядка их применения, исключительное право на отмену действующих федеральных, региональных и местных налогов и сборов оставил за Российской Федерацией в виде прямого указания на это в п. 5 ст. 12 НК РФ.
Исходя из указанных конституционных норм, вопрос об объявлении амнистии ввиду его значимости отнесен к исключительному ведению Российской Федерации, а не к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и тем более не к ведению субъектов РФ и органов местного самоуправления. В связи с чем, несмотря на трехуровневую систему налогов и сборов, логично, что объявление налоговой амнистии является исключительной прерогативой государства — Российской Федерации в лице законодательного органа — Государственной Думы. Полагается, в настоящее время нецелесообразным расширять полномочия органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления ввиду отсутствия четкой разработанной системы и правовой регламентации налоговой амнистии на уровне всего государства в целом, поскольку иначе это может привести к дестабилизации общественных отношений в сфере налогообложения. Однако, в будущем в связи с развитием как института налоговой амнистии, так и взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления, возможно решение вопроса об объявлении налоговой амнистии в отношении региональных и местных налогов отнести к компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что, несомненно, как верно отмечает И. Л. Марогулова, приведет к законодательным изменениям, и в первую очередь, это коснется положений Конституции РФ [3, с. 14].
Сущность налоговой амнистии заключается в том, что она вводится и действует определенный промежуток времени, в течение которого государством налогоплательщикам предоставляется право добровольно погасить в полном объеме имеющиеся у них недоимки по налогам взамен на гарантию освобождения от налоговой ответственности. Например, Указ Президента РФ «О проведении налоговой амнистии в 1993 году» предусматривал проведение налоговой амнистии в период с 2 августа 1993 г. и до 30 ноября 1993 г. включительно. При этом сам Указ действовал с момента его опубликования — с 1 ноября 1993 г. и утратил силу 24 июля 1995 г. со дня опубликования Указа Президента РФ от 21 июля 1995 № 746 «О первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы Российской Федерации». Федеральный закон «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами» предусматривал срок проведения налоговой амнистии с 1 марта 2007 г. до 1 января 2008 г. Тем не менее, данный Федеральный закон в настоящее время является действующим, но фактически применяться не может, поскольку воспользоваться правом самостоятельно исчислить и уплатить декларационный платеж можно было только до 1 января 2008 года. Следовательно, акт об объявлении налоговой амнистии, исходя из функционального предназначения самого мероприятия амнистии, действует определенный период времени, что позволяет обозначить данный акт временным нормативным актом.
Таким образом, особенности акта об объявлении налоговой амнистии заключаются в том, что он должен выражаться в форме постановления Государственной Думы, имеющего общефедеральное значение, но действующего определенный промежуток времени.
Литература:
1. Каболов А. В. Специальные основания освобождения от уголовной ответственности и наказания: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. 25 с.
2. Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 г. (с изм. от 5 февраля 2014 г.) // СЗ РФ. — 2009. — № 4. — Ст. 445; 2014. — № 9. — Ст. 851.
3. Марогулова И. Л. Законодательное регулирование амнистии и помилования: автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1998. 47 с.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (с изм. от 4 октября 2014 г.) // СЗ РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3824; 2014. — № 40. — Ст. 5316.
5. Нестеренко И. В. Амнистия как институт досрочного освобождения: принятие и последствия исполнения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. 24 с.
6. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 5 июля 2001 года № 11-П «По делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. — 2001. — № 6.
7. Соловьев И. Н. Налоговая амнистия. М., 2009. 158 с.
8. Указ Президента РФ от 27 октября 1993 № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году» // Российская газета. — 1993. — № 204.
9. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами» // СЗ РФ. — 2007. — № 1 (ч. 1). — Ст. 32.
