В статье рассматриваются особенности правового положения Пенсионного фонда РФ как субъекта финансового права. Анализ судебной практики с участием ПФР позволяет выделить особенности осуществления финансового контроля его деятельности.
Ключевые слова: финансовый контроль, Пенсионный фонд, финансовое право, судебная практика.
Возложенные на Пенсионный фонд Российской Федерации функции по сбору страховых взносов, назначению и своевременной выплате государственных пенсий, учитывая их большую социальную, политическую и экономическую значимость, обуславливают необходимость проведения эффективного финансового контроля в данной сфере.
Как отмечено в Лимской декларации руководящих принципов контроля, организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом.
Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем [1].
При рассмотрении вопроса о правовом обеспечении государственного финансового контроля в сфере деятельности ПФР следует учитывать, что:
во-первых, согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджет Пенсионного фонда РФ является составным элементом бюджетной системы Российской Федерации;
во-вторых, финансовые операции ПФР выделяются законодательством в качестве самостоятельного объекта государственного финансового аудита (контроля) [2],
в-третьих, в правовом положении ПФР имеются элементы правового статуса органов государственного управления: право оперативного управления средствами фонда, находящимися в федеральной собственности; право издавать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции [3].
Правовые основы деятельности Пенсионного фонда России составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральные законы, Положение о Пенсионном фонде РФ, подзаконные нормативные акты. Пенсионный фонд РФ относится к числу тех субъектов финансового права, которые обладают публичной финансовой правосубъектностью [4].
Существенную роль в понимании правового статуса Пенсионного фонда РФ играет судебная практика. Так, Президиум ВАС РФ обратил внимание на недопустимость установления различных правовых режимов для использования средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Нарушение норм бюджетного законодательства и федерального закона 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» при заключении территориальными органами ПФР договора банковского счета влекут за собой юридические последствия в виде признания данной сделки недействительной [5].
Огромную роль играют судебные решения в определении объекта обложения страховыми взносами. При этом суды не только разрешают юридические конфликты, но и предупреждают появление новых, давая четкое толкование правовых предписаний. Так, например, суды отмечают, что выплаты, производимые предприятием своим работникам в размере среднего заработка за дни сдачи крови и ее компонентов и предоставляемые в связи с этим дни отдыха производятся на основании ст. 186 ТК РФ (независимо от того, предусмотрены они в трудовом либо коллективном договоре или нет). Данные выплаты не указаны в перечне выплат и иных вознаграждений физическим лицам, не подлежащим обложению страховыми взносами. Следовательно, решение ПФР о доначислении страховых взносов является правомерным [6].
Отношения по перечислению страховых взносов носят публично-правовой характер. Поэтому судебная практика абсолютно верно исходит из того, что ст. 333 ГК РФ не применима к отношениям, возникающим между Пенсионным фондом РФ и плательщиками страховых взносов [7].
Пенсионный фонд Российской Федерации выступает не только как субъект, но и объект финансового контроля. Анализ судебной практики с участием ПФР позволяет сделать вывод, что большая часть споров связана с установлением фактов целевого или нецелевого характера использования средств Фонда.
Судебная практика обращает внимание на то, что ПФР в случае признания неправомерности его действий обязан уплатить судебные расходы. Использование денежных средств Пенсионного фонда на погашение судебных расходов не может трактоваться как нецелевое использование денежных средств пенсионного фонда, не может служить основанием для отмены решения, так как противоречит требованиям законодательства об обязательности исполнения судебного постановления [8].
Рассматривая дела о привлечении к ответственности ПФР, суды оценивают неправомерные деяния по существу. Они учитывают, что согласно статье 289 Бюджетного Кодекса РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.
Системный анализ смысла и содержания приведенных правовых норм указывает на то, что организация, финансируемая из федерального бюджета, обязана использовать поступающие ей бюджетные средства в точном соответствии с размером и целевым назначением средств (в размере кодов (статей) экономической классификации), определенных соответствующими сметами расходов и реестрами на перечисление средств [9].
При рассмотрении дел о привлечении ПФР к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств суды учитывают все обстоятельства дела, а также положения ст. 2.9 КоАП РФ о возможности освобождения от ответственности.
Так, Арбитражный суд Алтайского края, установив факт нецелевого использования средств ПФР на сумму 3360 руб., признал данное правонарушение малозначительным. Вывод суда полностью соответствует позиции Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. № 10, в котором указано, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям [10].
В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием [11].
Контроль деятельности ПФР осуществляют Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, Министерство финансов РФ.
Общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, формируемом на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
В Бюджетном Кодексе РФ Пенсионный фонд РФ не выделен в качестве самостоятельного субъекта нарушений бюджетного законодательства, что, на наш взгляд, является стратегической ошибкой законодателя. Данный пробел восполняется судебной практикой, рассматривающей споры с участием ПФР, через призму законодательно закрепленных целей и функций его деятельности. Эффективный контроль и надзор являются важнейшими составляющими процесса укрепления доверия общества и государства, средством достижения благосостояния человека и стабильности публичной власти [12, с.94].
Литература:
1. Лимская декларация руководящих принципов контроля: принята IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году// Официальный сайт Счетной палаты РФ.
2. См.: Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О Счетной палате Российской Федерации»// СПС «Гарант».
3. См.: Мирошник С. В. Финансово-правовой режим социальных внебюджетных фондов// Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 2.
4. См.: Мирошник С. В. К вопросу о субъектах финансового права// Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2012. № 2.
5. Постановление Президиума ВАС РФ от 18.12.2007 № 10867/07 по делу № А43–5998/2006–21–90// Вестник ВАС РФ. 2008. № 3.
6. Постановление ФАС Московского округа от 28.04.2014 № Ф05–3729/14 по делу № А41–37848/13; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15.04.2014 по делу № А17–5055/2013// СПС «Консультант Плюс».
7. Постановление Президиума ВАС РФ от 17.06.1997 № 777/97 по делу № 14/124// Вестник ВАС РФ. 1997. № 10.
8. Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 16.05.2014 по делу N 33–4699/2014// СПС «Консультант Плюс».
9. Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24.09.2010 по делу № А81–2330/2010// СПС «Гарант».
10. См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 (ред. от 10.11.2011) «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях»// Вестник ВАС РФ. 2004. № 8.
11. См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.01.2011 по делу № А03–10718/2010; Определение ВАС РФ от 21.04.2011 № ВАС-5453/11// СПС «Гарант».
12. Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти// Северо-Кавказский юридический вестник. 2012. № 4. С. 94.
