Совершенствование законодательства об охране окружающей среды относится к числу приоритетных вопросов. Проведя анализ нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды можно прийти к выводу, что нормативная правовая база Российской Федерации характеризуется наличием внутренних противоречий, отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений, что в свою очередь создаёт барьеры для защиты общественных и государственных экологических интересов, как важнейшего вида охраняемых правом публичных интересов.
1. Большинством граждан экологическая опасность ассоциирует с чрезвычайными ситуациями, повлекшими за собой какие-либо негативные последствия. Создается иллюзия, что при работе промышленных предприятий в обычном режиме каждодневное воздействие на окружающую среду вполне безобидно. Однако загрязнение окружающей среды происходит не только в результате аварийных ситуаций и экологических катастроф, а в большинстве случаев — в процессе каждодневной деятельности различных производственных объектов. Примером может служить предприятие «Норильский никель» города Норильск, где концентрация формальдегида в атмосферном воздухе превышает предельно допустимые концентрации (ПДК) в 120 раз, серы диоксида в 36 раз, азота диоксида в 28 раз. Средняя продолжительность жизни у мужчин в Норильске составляет 45 лет, немногим больше у женщин. Самые распространенные заболевания — бронхиальная астма и онкологические заболевания. Также отмечается высокая рождаемость малышей с психологическим и физическими отклонениями.
В настоящее время в Российской Федерации широкое распространение получило применение субъектами предпринимательской деятельности лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, для источников загрязнения, которые без совершенствования технологий не могут выполнить ПДВ и ПДС. Практика установления нормативов предельно допустимых воздействий показывает, что они все более утрачивают непосредственную связь с нормативами качества окружающей среды, на которых должны основываться, и фактически исходят из реальных возможностей хозяйствующих субъектов.
По данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ на территории России более 24 тыс. предприятий работают в штатном режиме с превышением ПДК [1], загрязняя воздух, недра и сточные воды. Тем самым нарушая нормы ст. 42 Конституции РФ, закрепляющий право каждого на благоприятную окружающую среду, и как следствие право на жизнь, здоровье, право на труд и отдых, поскольку нарушение конституционного право граждан на благоприятную окружающую среду влечет за собой нарушение и ряда других конституционных прав и свобод [2].
Государством ведется активная нормотворческая работа по совершенствованию нормативно-правовой базы в области охраны окружающей среды и экологической безопасности государства. Так, в соответствии с Федеральным Законом № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 1-го января 2019г. для субъектов предпринимательской деятельности, которые без совершенствования технологий не могут выполнить ПДВ и ПДС, лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ будут заменены на временно разрешенные выбросы и сбросы на период выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или реализации программы повышения экологической эффективности. Временно разрешенные выбросы и сбросы будут устанавливаться на основе фактических показателей объема или массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ. Сроки реализаций планов мероприятий по охране окружающей среды и программ экологической эффективности не могут превышать семь лет и не подлежат продлению, за исключением:
1. Градообразующих предприятий, на которых численность работающих составляет 25 и выше процентов (или 5.000 человек) от численности работающего населения данного населенного пункта.
2. Объектов, находящихся в ведомости федеральных унитарных предприятий.
3. Открытые акционерные обществ, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, акции, которых находятся в федеральной собственности.
Для таких объектов срок реализации программы повышения экологической эффективности не может превышать четырнадцать лет и не подлежит продлению [3].
Конечно, запрет деятельность предприятий, не соблюдающих нормативы качества окружающей среды, определив для них временной период для модернизации технологического оборудования производства, это огромный шаг предпринятый государством в рамках охраны окружающей среды. Однако, учитывая изменения, внесенные в № 219-ФЗ реализация конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (со стороны промышленных объектов, оказывающих негативное воздействие) возможна не ранее 2026–2033 года.
Думается, что срок замены лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов на временно разрешенные выбросы и сбросы необоснованно затянут и данные изменения должны ступить в силу незамедлительно.
2. Статья 41 Конституции, закрепляя право граждан на охрану здоровья, предусматривает обязательное финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения. Данной статьей также предусмотрено поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию [4].
Право на охрану здоровья находится в тесной взаимосвязи с правом граждан на благоприятную окружающую среду, ведь благоприятная окружающая природная среда является одним из основополагающих условий обеспечения здоровья граждан.
По данным государственного доклада Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения в 2013г. в 27 субъектах Российской Федерации доля болезней органов дыхания, ассоциированных с загрязнением атмосферного воздуха, составила порядка 1.851,8 случаев на 100 тыс. населения или около 5,6 % заболеваний. Доля заболеваний населения ассоциированных с загрязнением почвы составила порядка 998,0 случаев на 100 тыс. детского населения или около 11,5 % болезней [5].
Согласно ст. 14 Закона «Об охране окружающей среды» источниками финансирования мероприятий по охране окружающей среды являются природопользователи и загрязнители природной среды [6]. Однако финансирование остается важным рычагом реализации экологической функции государства. В связи с чем, государство обязано обеспечивать финансирование экологических издержек не только за счет загрязнителей окружающей среды и природопользователей, но и за счет средств бюджета.
Согласно статистическим данным расходная часть бюджета Российской Федерации в 2013г. составила 25.290,9 миллиардов рублей, тогда как на охрану окружающей среды было израсходовано 24,4 миллиарда рублей (или 0,09 %). Для сравнения сумма расходов на культуру и кинематографию составила 97,4 миллиарда рублей (или 0,39 %) [7]. Затраты экономически развитых зарубежных государств всегда были гораздо выше: в США — 1,47 %, в Японии — 1,25 %, а в некоторых европейских странах до 3 % [8]
Полагаю, что в п.2 статьи 41 Конституции Российской Федерации необходимо внесение поправок в части обязательного финансирования экологического благополучия страны. Предлагаю п.2 ст.41 Конституции изложить в следующей редакции «В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, программы экологического развития и экологической безопасности страны, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, санитарно-эпидемиологическому благополучию».
В целях реализации данной статьи в Законе «Об охране окружающей среды» необходимо установить обязательную процентную часть бюджета, которая должна выделяться на финансирование и реализацию федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации.
3. Можно констатировать, что основным стимулом для соблюдения экологических требований остается экологический контроль. Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее Закон) установлена периодичность проведения плановых проверок (один раз в три года с предварительным уведомлением не позднее чем за 3-е суток). Думается, что было бы логичным сокращение сроков периодичности проведения планового экологического контроля на крупных промышленных предприятиях, либо объектах являющимися потенциальными источниками загрязнения окружающей среды.
Законом определены основания для проведения внеплановых проверок. Причинение, равно как и возникновение причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде является основанием для проведения внеплановой проверки. Однако допускается проведение внеплановой проверки по данным основаниям только после согласования с органами прокуратуры [9]. В результате на формальные согласования уходит время и, таким образом, не всегда возможно доказать факт причинения вреда окружающей среде (например при залповом выбросе загрязняющих веществ в атмосферный воздух). Считаю, что в Закон необходимо внести изменения и внеплановые проверки по фактам причинение, равно как и возникновение причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде исключить из оснований, подлежащих согласованию с органами прокуратуры.
4. В законодательстве многих зарубежных стран страхование является обязательным условием лицензирования потенциально опасной деятельности. При отсутствии страхового полиса заявка на лицензирование не подлежит рассмотрению, а прекращение действия страхового договора влечет за собой и прекращение действия лицензии. Именно в данной области российского законодательного регулирования имеются пробелы.
Статья 18 Закона «Об охране окружающей среды» закрепляет возможность отнесения экологического страхования к обязательным видам страхования. Считаю, что в статью 18 Закона «Об охране окружающей среды» необходимо внесение изменений в части отнесения экологического страхования потенциально опасной деятельности к обязательным видам страхования. Необходимо принятие отраслевого закона, предусматривающего компенсацию ущерба, причиненного окружающей природной среде нерациональным природопользованием, природными катастрофами, стихийными бедствиями, в котором были бы определены особенности страхования отдельных видов рисков. Следует согласиться с мнением ученых, что в законодательном порядке нужно предусмотреть создание обособленного страхового фонда, отчисления в который будут поступать от государственных предприятий и субъектов предпринимательской деятельности, занимающихся потенциально опасными видами природопользования и расходуемого на возмещение ущерба и потерь, вызванных указанной деятельностью [10].
В целях пресечения экологических правонарушений из данного страхового фонда предусмотреть материальное вознаграждение за информацию о совершаемых либо готовящихся экологических правонарушениях, угрожающих загрязнением окружающей природной среды или жизни и здоровью граждан, со стороны недобросовестных хозяйствующих субъектов. Выплату вознаграждения производить только в случае подтверждения полученной информации (например, лабораторного контроля, установившего выброс в атмосферу загрязняющих веществ превышающих ПДК и т. д.). Денежные средства, взысканные с установленных правонарушителей, также отчислять в страховой фонд.
Внесение в законодательство предложенных выше изменений позволит в значительной мере разрешить наиболее актуальные проблемы охраны окружающей среды, создать единый механизм конституционно-правового регулирования вопросов экологической безопасности.
Литература:
1. Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году» http://www.ecogosdoklad.ru/default.aspx. (дата доступа 05.05.2014г.).
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. Изд. 6-е, изм. и доп. М.: 2006.
3. Федеральный Закон № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 21.07.2014 N 219-ФЗ// СЗ РФ 2014, N 30 (Часть I), ст. 4220.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Российская газета, 1993, 25 декабря; СЗ РФ. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
5. Государственный доклад Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации 2013 году» http://www.rospotrebnadzor.ru/ (дата доступа 15.11.2014г.).
6. Федеральный закон РФ от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. от 12.03.2014)// СЗ РФ. — 2002. — N 2. Ст. 133; 2011, N 1, Ст. 54; N 29, Ст. 4281; N 30, Ст. 4590, 4591, 4596; N 48, Ст. 6732; N50, Ст. 7359; 2012, N 26, Ст. 3446; 2013, N 27, Ст. 3477; N 30, Ст. 4059; N 52, Ст. 6971, 6974; 2014, N 11, Ст.1092; N 30, Ст. 4220.
7. Исполнение федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации за 2013 год http://minfin.ru/common/upload/library/2014/09/main/kniga_budjet_ %202013.pdf (дата доступа 11.11.14г.)
8. Экологическое право (право окружающей среды) [Электронный ресурс]. Режим доступа:http://bibliotekar.ru/ecologicheskoe-pravo-3/120.htm
9. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 14.10.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// СЗ РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1) — Ст. 6249; 2012. N 26, Ст. 3446; 2013, N 43, Ст. 5452, N 52, Ст. 6999.
10. Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства// Lex russica», 2013, N 1. С.61–64.
