Самоуправление является стержневым элементом любой современной демократии. Говорить о строительстве гражданского общества при отсутствии данного атрибута просто немыслимо. Полноценное развитие гражданского общества может быть осуществлено посредством внедрения и реализации института местного самоуправления, призванного стать ключевым инструментом защиты интересов местного населения. Однако, до сих пор, местное самоуправление является одним из наименее развитых институтов гражданского общества в Казахстане.
Одним из важных законодательных актов, создавших правовую базу для развития системы государственного управления стал Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», принятый 15 февраля 1991 года. В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Однако этот закон не разграничивал понятия «местное государственное управление» и «местное самоуправление», которые на самом деле представляли два различных института управления. В эти годы органы местного самоуправления фактически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.
28 января 1993 года Верховный Совет принял первую Конституцию Республики Казахстан как независимого государства [1]. Порядок организации управления на местах определялся в главе Конституции, где речь шла о территориальной организации государства и местном самоуправлении. Понятие «местное самоуправление» в Конституции 1993 г. не упоминалось, а старое название представительных органов — «Советы» — необходимо было пересмотреть. На местах сохранены были представительные органы — комитеты общественного самоуправления (КОСы), уличные, домовые и квартальные комитеты), декларировалось их право принимать по вопросам своей компетенции самостоятельные решения.
10 декабря 1993 года накануне своего самороспуска Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах» [2], который ввел совершенно новую модель органов местного управления:
во-первых, исчезли понятия «органы государственной власти» и «исполнительные органы, формируемые Советами».
во-вторых, представительные органы стали называться Маслихатами (ст. 1 Закона РК от 10.12.1993). Исполнительную власть осуществлял глава местной администрации, который теперь являлся представителем не местного населения, а Президента (ст. 1 Закона РК от 10.12.1993).
В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности. В законе уже не было понятия «местное самоуправление», появилось другое понятие — «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа» (ст. 53). По существу этот Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села и там свел его на нет. Органы выше сельского уровня — районные, городские и областные маслихаты — хотя и назывались местными представительными органами населения на территории области, города, района, на деле являлись чисто государственными органами.
Не смотря на отсутствие профильного законодательства, в Конституции РК, принятой в 1995 году, была заложена норма, которая создала серьезные предпосылки формирования местного самоуправления. Так, ст. 89 Основного Закона гласит: «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения». После внесения поправок в Конституцию РК п. 2 ст. 98 изложен в следующей редакции: «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций». Как мы видим, данная конституционная норма вполне допускает альтернативные формы самоуправления [3]. В переходных положениях Конституции говорится о том, что в течение двух лет в Республике должен быть принят закон «О местном самоуправлении», который, однако, до сих пор не принят.
В настоящее время правовой основой местного самоуправления в Республике Казахстан являются Конституция РК и Закон от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» с изменениями и дополнениями по состоянию на 13 июня 2013 г.(изменения и дополнения, касающиеся вопросов развития местного самоуправления также внесены в пятьдесят два Закона РК) [4].
Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» с момента своего принятия подвергается постоянным, причем весьма существенным изменениям, и прежде всего в части компетенции. К настоящему моменту в данный закон изменения вносились 16 раз (аналогичные процессы проходят и в России: в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года изменения вносились 18 раз [5]).
Постоянные изменения основополагающего закона о местном самоуправлении требуют тщательной научной разработанности вопросов компетенции субъектов публичной власти вообще, и местного самоуправления в частности, в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования указанной сферы общественных отношений.
Существующие в настоящее время законодательные коллизии в определении компетенции местного самоуправления приводят к негативным последствиям в ходе их практического применения. В силу того, что местное самоуправление является уровнем власти, наиболее приближенным к населению, отвечающим за самые насущные вопросы его жизнеобеспечения, негативные ситуации в данном случае особенно нетерпимы. Более того, рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.
Президентская программа политических реформ «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» от 14 декабря 2012 г. предусматривает введение в стране системы местного самоуправления. Лидер нации Нурсултан Назарбаев указал, что Маслихаты станут основой местного самоуправления [6], однако это отнюдь не исключает другие формы самоуправления и самоорганизации граждан.
В Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан на период 2013–2020 г., утвержденной Указом главы государства Н. А. Назарбаевым отмечается, что становление местного самоуправления в Республике Казахстан — это многоэтапный и динамичный процесс, связанный с развитием институтов государства и гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны, другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного населения. В настоящее время имеется ряд проблемных вопросов в вопросах организации и осуществления местного самоуправления. Предстоит проделать большую работу по пересмотру законодательной базы, применительной практики, коррекции системы управления и переориентации менталитета населения [7].
Концепция развития местного самоуправления в РК базируется на семи принципах местного самоуправления, получивших свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы 15 октября 1985 года. В статье 2 устанавливается, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны [8]. Среди основных начал местного самоуправления Европейской Хартии особое внимание необходимо уделить второму принципу: организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством. Законодательно закрепляются следующие положения:
1) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
2) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;
3) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;
4) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда [9, 3–6].
На данном этапе реформирования местного самоуправления в Казахстане этот принцип не применяется, функционирование местного самоуправления осуществляется с точностью до наоборот.
Маслихаты, как представительные органы, избираются местным населением области, города республиканского значения и столицы или района (города областного значения), для решения местных задач. При этом Акимы интегрированы в систему местного самоуправления и наряду с функциями государственного управления осуществляют обязанности органов местного самоуправления. Таким образом, органами местного самоуправления выступают представительные органы — Маслихаты и исполнительные государственные органы — Акимы (ст. 2–1 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК») [4].
На наш взгляд, должностные лица органов местного самоуправления не должны быть государственными служащими, так как сама природа местного самоуправления является общественной, а не государственной.
В таком случае неизбежно то, что Акимы, являясь государственными должностными лицами и выполняя основные функции государственной централизованной политики, будут ставить в ущербное, второстепенное положение функции органов местного самоуправления.
Учитывая двойственный статус Маслихатов, необходимо внести изменения в Закон РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК», обозначив их функции как представительного органа местного самоуправления. Необходимо возложить на них функции тесного взаимодействия с населением, с Акимом (руководителем органа местного самоуправления) того участка, от которого он был избран; возобновить предпроектный и проектный этап по принятию нового Закона РК «О местном самоуправлении в РК».
Необходима ратификация Парламентом РК Европейской Хартии местного самоуправления, на основе которой целесообразно подготовить новую Государственную концепцию «О местном самоуправлении в РК», которая должна быть вынесена на всенародное обсуждение. По итогам такого обсуждения можно будет разработать новый законопроект «О местном самоуправлении в РК».
Новой альтернативной формой деятельности местного сообщества в соответствии с новеллой Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» являются сход местного сообщества и собрание местного сообщества (пп. 6–1) и 6–2) ст. 1 названного Закона).
В будущем представляется необходимым в законодательном порядке по примеру многих европейских стран (Венгрии, Чехии, Словакии, Эстонии и др.), закрепить следующие важные формы прямого волеизъявления граждан на местах: местный референдум, местную общественную инициативу (для вынесения населением вопросов местного значения на рассмотрения органа местного самоуправления в пределах его компетенции) и местные общественные слушания.
Законодателем предусмотрены нормы, усиливающие эффективность самоуправления и политическую роль Маслихатов, ревизионных комиссий Маслихатов, определяется порядок реализации полномочия выборщиков — депутатов Маслихатов по досрочному прекращению полномочий депутатов Сената Парламента (ст. 24–1).
Новелла Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» ст. 24. наделяет Маслихат полномочием выразить недоверие Акиму, независимо от способа организации этого органа (назначения или избрания). Временные стадии процедуры выражения недоверия могут позволить ответственному, но не опытному Акиму, устранить недостатки в работе, что придает новой редакции Закона более взвешенный, реабилитирующий характер.
По новым правилам достаточно простого большинства голосов депутатов Маслихата для принятия решения по данному вопросу. Это позволит системе сдержек и противовесов работать на местном уровне, где перекосы более значительны, чем на верхних этажах государственного управления.
Впервые, в соответствии с новеллой п.4 ст. 21 названного Закона РК на депутата Маслихата за неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также нарушение правил депутатской этики, установленных регламентом Маслихата, могут налагаться следующие меры взыскания: 1) порицание;2) понуждение к принесению публичного извинения [4].
Мы считаем, что дополнительно необходимо закрепить императивный мандат депутата Маслихата, чтобы население при его неудовлетворительной работе имело возможность отзыва мандата: п.3. ст. 20 (полномочия депутата Маслихата прекращаются досрочно) дополнить подпунктом 11 — в случае неисполнения избирательного наказа.
Представляется, что повышение роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных полномочий является одним из важнейших шагов по формированию реального самоуправления. Так, согласно новелле ст. 23–1 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» назначение Акима возможно с согласия Маслихатов по представлению Президента страны [4].
Одной из ключевых проблем системы местного самоуправления является отсутствие полноценных органов власти на сельском уровне. Создание Маслихатов и Акиматов на сельском уровне законодателем не предусматривается. Сельский уровень управления не имеет бюджета, только смету в составе районного бюджета. Однако именно на уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы. Поэтому на данном уровне управления необходимо создать органы местного самоуправления и предоставить право иметь свой бюджет.
Для Казахстана более близкой является европейская система местного самоуправления, но при этом необходимо учитывать потребности нашего общества и наши реалии, чтобы выбрать свой «казахстанский путь» политических реформ [10].
Можно приветствовать введение в Казахстане избираемости Акимов района (города областного значения) (п.1 ст. 32 Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК») Значит, на Акима, назначаемого Президентом и являющегося представителем Президента и Правительства, возлагать функции органов местного самоуправления недопустимо. Иначе создается коллизия между принципами Закона РК и Европейской Хартии о местном самоуправлении.
Выборы Акимов до сегодняшнего дня затрагивали только самый низовой — сельский — уровень и являлись экспериментом. Однако, самый демократичный порядок избрания должностного лица не означает его ответственность перед населением. Политический опыт показывает, что ответственность губернатора, президента, премьер-министра перед избирателями достигается не самим принципом избрания. Главное — в наличии органов и институтов, а также величине их полномочий, достаточных, чтобы не допускать превышение власти, контролировать избранного лидера.
Остаются неясности насчет соотношения полномочий Маслихатов и Акимов в случае их избрания. То, что конфликты такого рода должны иметь ясное законодательное регулирование, показало как опыт регионов России, так и непростые взаимоотношения местных Советов и глав администраций в Казахстане в 1992–1993 гг. Чисто политический подход ошибочен. Выборность Акимов — это не гарантия их ответственности перед населением, кроме того, не исключена корректировка народного голосования в «нужную сторону». Идея избрания утрачивает свой изначальный смысл. Но и нынешний порядок назначения Акимов не способствует улучшению ситуации. Если смотреть на проблему «изнутри», с точки зрения граждан какого-либо поселка или города, им более важно выполнение органом управления функций социального, экономического, культурного характера, т. е. функциональная сторона. Структурный аспект, т. е. принадлежность соответствующих управленческих структур к органам местного самоуправления или госуправления кажется не очень важным и далеким от повседневных дел, хотя на самом деле все обстоит с точностью до наоборот.
Результатом предлагаемых выше мер, в конечном итоге, будет реализация политики развития местного самоуправления, которая, в свою очередь, приведет к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, эффективное функционирование которой позволит обеспечить: повышение роли населения, его участия в качественном решении вопросов местного значения; повышение уровня жизни населения в каждом населенном пункте; повышение политической стабильности в регионе и государстве в целом; построение развитого гражданского общества, являющегося основой правового государства.
Литература:
1. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 года. Принята на IX сессии Верховного совета Казахской ССР.
2. Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах» 10 декабря 1993 года //БД ЗАКОН, 2009.
3. Конституция РК, принятая на республиканском референдуме 30. 08.1995г. с изменениями и дополнениями по состоянию на 02.02. 2011 г.// http://online.zakon.kz.
4. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республики Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 13.06.2013 г.) //Сегодня подать бесплатное объявление на каком-либо сайте в Екатеринбурге довольно просто.
5.Нормативно-правовая база Законодательство. http://www.gosexpertiza.kz/base/zakon.
6. О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: федер. закон, 31 дек. 2005 № 199-ФЗ //Собр. законодательства Рос. Федерации.-2006.-№ 1.
7. Послание Президента Республики Казахстан — Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства»// http://www.akorda.kz/ru// Казахстанская правда.- 2012.- 15 декабря.
8. Указ Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан»// http://adilet.zan.kz/rus.
9. Бахрах Д. Н. Административное право». Учебник. Часть общая.- М.: 2003.
10. Европейская Хартия о местном самоуправлении.- Страсбург, 15 октября 1985г. // Народный депутат. — 1993. -№ 11.
11. Ащеулов А. Т. Конституционное право Республики Казахстан. Учебник. — Алматы: КазГЮУ, 2001. — 656 с.; Жанузакова Л. Т. Законодательное обеспечение институтов государственных органов и органов местного самоуправления // Правовая реформа в Казахстане.- 2010. № 1. С.8–15.
